El enfoque territorial en México

El establecimiento de criterios y límites para la definición de lo rural ha sido un ejercicio permanente de las autoridades estadísticas de nuestros países, de forma tal que todos ellos cuentan con una expresión clara de cómo se establecen los umbrales que separan lo urbano de lo rural, ya sea por tamaños de población, densidad, condiciones de vida o actividad económica. En este sentido, las discusiones y debates se centran en las posibilidades de homologación y comparabilidad de cifras. Sin embargo, detrás de estas definiciones se encuentra la preocupación sobre las implicaciones de tales definiciones sobre el desarrollo, la equidad social, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas, lo cual hace pertinente la reflexión sobre los procesos políticos y sociales que se presentan detrás de estas clasificaciones, validando la pregunta sobre su papel histórico.

México cuenta con una definición estadística que establece un límite de cota poblacional simple, aplicado a localidades (unidades puntuales de definición estadística en las cuales se ha organizado la base geo – estadística del país) de 2,500 habitantes, por debajo del cual se considera rural. Este límite es claro y se aplica en todas las estadísticas donde es relevante la distinción.

No obstante esta definición, el seguimiento de los proceso históricos de la conformación de estructura regional, urbana y rural de México, muestra que una definición de este tipo no ha sido determinante en las decisiones más trascendentales relativas a las luchas agrarias, sociales y políticas de la población rural. La Revolución Mexicana de inicios del siglo XX, se constituyó en el primer movimiento agrario triunfante de América, del cual surgió un proceso de reparto agrario que marcó la estructura de la tierra, que condujo a la institucionalización del ejido como forma organizativa, social y productiva, conformando la propiedad social como modelo que cubre el 52% del territorio nacional y posicionado el proceso de reparto agrario como instrumento de enorme relevancia en las estrategias y políticas públicas para el mundo rural. En este marco las discusiones y debates que han orientado la lucha agraria y las políticas públicas han girado en torno a temas como la producción colectiva o privada, los derechos sobre la tierra, el reconocimiento del campesinado como grupo social, el desarrollo integral del ejido y su integración a los poblados que forman parte integral del ejido, independientemente de sus cotas de 2,500 habitantes. En este caso, la definición de lo rural no ha sido un criterio definitorio.

En un marco más amplio de desarrollo agropecuario, México ha vivido en los últimos años una importante transformación, producto del cambio del modelo económico y las reformas estructurales que de él se desprendieron y cuyo más significativo aspecto fue la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que implicó la definición de una Agenda Interna para la Agricultura, marcando un proceso de reformas de política pública y de debate intenso que canalizó la lucha campesina, los intereses gremiales, el debate académico y las fuerzas políticas, que se concretaron en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001 y al Acuerdo Nacional para el Campo en 2002. Este marco establece procesos de focalización y priorización que define esquemas de intervención basados en un enfoque territorial, municipal, distrital, estatal y federal, con una visión integral e instrumentos de política multisectorial definidos sobre la base de territorios y sistemas producto. En este proceso, la definición de lo rural, formalmente referida a la definición estadística, no resulta relevante en el momento de decidir accione, proyectos o presupuestos de inversión.

En el marco de una estrategia de articulación, que se constituye en eje estructurante de la Ley, las políticas sectoriales de carácter social, ambiental, de asentamientos humanos y de planeación, no consideran la clasificación de lo rural como determinante de sus procesos de focalización, ni se registran debates significativos en torno a aplicar la cota de 2,500 habitantes a los procesos políticos o sociales. En lo concreto, tiene mucha más fuerza el manejo de visiones de regionalización, en concreto microrregiones, y de índices de marginación, para la política social; de uso de microcuencas para la política ambiental; de integración urbano y regional para la política de asentamientos humanos; y de la división político administrativa para los procesos de planeación.

Una visión general del desarrollo de lo rural, y su caracterización, deben incluir visiones más amplias que asuman la complejidad de los escenarios del mundo agrario y del medio rural. Por ello se prueban nuevas formas de categorizar el espacio, usando criterios de tamaño y densidad poblacional, así como de base económica, para mostrar la importancia del reconocimiento de la complejidad del mundo rural y de sus interrelaciones con las variables claves del desarrollo.

La evolución conceptual, política e institucional de México ofrece muchas experiencias y lecciones aprendidas que muestran la enorme dinámica de la lucha social por los derechos y el desarrollo del campo, pero en un marco complejo, en el cual las definiciones dicotómicas de urbano – rural, no tienen un papel significativo. Una expresión de esta dinámica, puede verse, a manera de ejemplo, en la última reforma sustantiva de la administración pública federal que crea, a partir de este año, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, expresión clara de que lejos de asumir una diferenciación nítida, se avanza hacia una integración de procesos sociales, demográficos, ecológicos y políticos que podrían entenderse como una forma de asumir un continuo urbano rural y sus gradientes como expresión analítica que conduzca al establecimiento de tipologías territoriales más allá de la dupla urbano y rural.

Del proceso agrario al rural con enfoque territorial en México

La historia de las políticas públicas y de los movimientos sociales en torno a lo rural en México debe verse desde la perspectiva de los procesos agrarios y campesinos. En estricto sentido, el concepto de rural tan sólo aparece en tiempos recientes, en torno a los temas relacionados con el concepto de desarrollo. Pero para entender esto es necesario ir atrás y comprender los conceptos que se manejaron en las luchas revolucionarias y en las reformas políticas en la rica historia del México indígena y campesino (SEDATU, 2012).

Es necesario iniciar la revisión por el concepto del ejido, como institución fundamental del campo mexicano, mucho más significante que el concepto de rural. El ejido es heredero de instituciones españolas y de la tradición mexica. En esencia, se trata del territorio que debe garantizar el sustento de un poblado, su definición es heredera de una concentración de población que define un espacio para uso común que garantice la expansión del núcleo, los espacios de uso común para producción o esparcimiento y la asignación de parcelas productivas para uso privado. El ejido es una estructura básica de un paisaje que integra lo urbano y lo rural, en una concepción moderna de los términos.

La figura se retoma durante la época colonial, luego de las precarias formas que tomó la encomienda y las concentraciones de tierra de señores e iglesia en los diferentes procesos de expropiación de las tierras indígenas. El ejido, desde su inició, contempla un poblado y sus áreas de sustento y expansión, como fue determinado por la Corona Española en el siglo XVI. Esta figura se constituye en una institución que traspasa los tiempos y los avatares del despojo. Durante los siglos de la colonia, esta institución se mantiene como referente de uso y apropiación del territorio en la mayor parte del país, a pesar de que el signo continuado fue el de la consolidación de modelos de concentración de la propiedad en modelos claramente feudales (SEDATU, 2012).

Después del procesos independentista esta institución se verá afectada por diferentes procesos de expropiación y concentración que dieron forma y consolidación a la hacienda como modelo básico de la estructura agraria de México que se consolida durante el siglo XIX llegando a constituir una de las concentraciones de propiedad más altas del mundo. La concentración, los procesos de expropiación y la aplicación de modelos de profunda injusticia social, son caldo de cultivo del proceso revolucionario, de fuerte sustrato campesino. A principios del siglo XX las contradicciones en torno a la tierra y la profunda exclusión de la población campesina sirve de semilla de la primera revolución campesina y obrera triunfante de América. Cifras como la que indica que el 0.2% de los propietarios de tierra concentraban el 87% del total de la tierra, permiten entender el extremo de inequidad alcanzado en el campo mexicano.

Las luchas sociales y el enorme descontento acumulado por el modelo de expoliación establecido durante las décadas de gobierno porfirista, dieron origen a la Revolución Mexicana, estallido social con convergencia de múltiples intereses y vertientes, que condujeron a un proceso de redefinición del Estado mexicano. Durante cerca de 20 años, 1910 a 1930, se produjeron múltiples procesos de reforma de la estructura de la tierra. Dos corrientes, entre otras, pueden destacarse como emblemáticas, que expresan las bases de un debate que subsiste desde antes de la constitución de la república. Se trata de la propiedad privada o colectiva dentro de los procesos de reforma agraria o, en términos más precisos, de reparto agrario. El movimiento liderado por Emiliano Zapata, influyó para que se estableciera un tipo de reparto agrario que restituyera los principios del ejido con la colectivización y sentido público de la tierra, según la cual, como en épocas precolombinas, era dado en usufructo a los pobladores de los asentamientos para su uso y explotación. En cambio el modelo preconizado por Francisco Villa, buscaba más el modelos de reparto de la pequeña propiedad privada, en manos de campesinos (SEDATU, 2012).

Estas diferencias de aproximación al tema agrario tendrá, como veremos, un significativo protagonismo en la historia del desarrollo del campo mexicano. En lo que si se dio coincidencia en todas las vertientes revolucionarias fue en la limitación del tamaño de la propiedad y la declaración de guerra al latifundio, aún cuando no será fácil su extinción.

En el trasfondo de este procesos se encuentra el fortalecimiento político de las organizaciones campesinas y su representación política (De Gramont, 2007). La lucha por la tierra significó la esencia del pasado revolucionario de las organizaciones campesinas. Se puede afirmar que durante las primeras seis o siete décadas de la revolución mexicana, el eje central de la lucha campesina fue por la tierra y por la defensa del modelo del ejido, como expresión fuerte de un modelo agrario de enorme calado en la cultura y la historia. La conformación de Ligas Campesinas en diferentes estados de la república, ejercieron presión permanente para el logro de estos objetivos.

Uno de los principios más importantes, que se habrá de imponer, es el sentido colectivo, que favoreció la formación de organizaciones campesinas basadas en las estructuras del ejido, lo cual refuerza una tradición de lucha agraria y de reivindicación de los derechos indígenas y campesinos que subsistió durante el siglo XIX y que fue recurrente en los diferentes momentos del proceso republicano de Benito Juárez y reformista de Porfirio Díaz.

El ejido cuenta con una asamblea de ejidatarios, con organización reglada en la ley y que le asigna responsabilidades y fomenta su organización. Esta capacidad organizativa será característica permanente de los procesos reivindicativos y de las diferentes expresiones políticas a lo largo del siglo XX.

La Revolución Mexicana produce un marco constitucional que busca reflejar la esencia de la lucha social. Entre los procesos de construcción de un nuevo Estado, se destacan especialmente el reconocimiento de estructuras territoriales importantes. Una de ellas es la figura de la institucionalidad local, la cual es reflejada en la Ley del Municipio Libre, que se expide en el marco revolucionario, aún antes de la Constitución y que luego esta asume en su integridad. Es México pionero en la elección popular de autoridades locales y en el reconocimiento del espacio institucional del municipio como una instancia básica para la construcción de la institucionalidad pública. Esto es particularmente relevante, dado que en los albores del siglo XX, la estructura de México era predominantemente agraria y rural. Las autoridades y poderes políticos locales tienen una especial importancia en la construcción de la actual estructura política mexicana (SEDATU, 2012).

El otro aspecto importante del nuevo pacto social posrevolucionario es el referente a la tierra. El Artículo 27 de la Constitución de 1917, estableció la base del proceso agrario, y rural, de México. Este artículo, en torno del cual girará, durante el último siglo, la historia de los procesos sociales ligados al campo mexicano, definió los principios básicos de la propiedad. Es la base de la estructura Agraria, pero también de las riquezas naturales y del patrimonio estratégico de la nación. Establece el límite a la propiedad, el régimen de los ejidos, los derechos de los campesinos, la limitación a la creación de empresas rurales para la explotación de la tierra, el carácter inalienable de la propiedad ejidal, el régimen de comuneros y ejidatarios y establece las responsabilidades del Estado para la preservación y promoción de los modelos campesinos como parte esencia y estratégica del campo mexicano.

La conformación del espacio rural del país puede seguirse en el proceso denominado reparto agrario que establece las bases de la actual sociedad rural. En este proceso se pueden distinguir tres grandes etapas, en las que primará el debate entre la privatización de la pequeña agricultura o el modelo colectivo básico del ejido.

La primera que corresponde al proceso iniciado en el momento mismo de la revolución entre 1915 y 1934, de grandes convulsiones en la construcción de la nueva institucionalidad, donde la idea del movimiento constitucionalista liderado por Venustiano Carranza impone la idea de que el ejido será una forma transitoria hacia la creación de un amplio sector de pequeños propietarios rurales. Esta visón se aplica en las definiciones y principios incorporados en el Artículo 27 de la Constitución, donde se retoma el sentido de que la tierra, y sus riquezas, es de interés público y de dominio de la nación, quien puede otorgarla en diferentes formas de usufructo, garantizado su función social. Durante este período prima la idea del ejido y el reparto como un camino para la creación de una base para la propiedad privada. Sin embargo el proceso de reparto en este período es lento y no se logra modificar sustancialmente la estructura agraria, a pesar de las reformas institucionales, debido a problemas de gobernabilidad y precaria institucionalidad que logró que prevalecieran los intereses de los hacendados sobre los débiles movimientos y organizaciones campesinas y de pobladores rurales. No se debe olvidar que el modelo de ejido no sólo se liga a parcelas agrícolas, sino que prima el concepto de los poblados, en un modelo que se denomina núcleos agrarios.

La segunda, se inicia en 1934 con la aceleración del proceso de distribución de la tierra. La revolución mexicana, al igual que el procesos de independencia, no significó una transformación pronta de la estructura y concentración de la tierra. Pasarían varias décadas antes de que se produzca el real reparto agrario, el cual, en su fase más importante se produce en la década del los años treinta del siglo pasado, durante el Gobierno de Lázaro Cárdenas, donde se alcanzan significativas transformaciones en la estructura de la tierra, producto de la reinstauración amplia y generalizada del ejido, como modelo privilegiado de acceso del campesinado a la tierra y a medios de sustento. Este período significó una profunda transformación social y política y la realización de muchos de los sueños revolucionarios, que significó pasar de 11% a 52% la participación de la producción ejidal como proporción de la producción agrícola total en sólo una década (SEDATU, 2012). En la base del reparto agrario de Cárdenas se encontraba la concepción del ejido como figura colectiva, lo cual significó, adicionalmente, el fortalecimiento de diferentes formas de organización.

Dentro del modelo de alta intervención pública del Estado Mexicano Revolucionario, la organización social se constituía en una prioridad. Por ello crea y promueve organizaciones de base ligadas al partido de gobierno, PRI, la Confederación Nacional Campesina que aglutina las Ligas campesinas y se constituye en un órgano de expresión de las demandas de ejidatarios, comuneros y pequeños agricultores. La CNC cumple un importante papel en las definiciones de políticas para la defensa del ejido y los modelos de propiedad social. En sus reivindicaciones, en este período, no hay expresión alguna sobre lo rural, manteniendo claridad sobre el tema agrario (Guzmán, 2000).

Al proceso intenso de reparto agrario cardenista, siguió una estrategia de colonización que fue impulsada por los gobiernos sucesivos, con el fin de promover la pequeña propiedad e incorporar tierras a la frontera agrícola. Estas estrategias correspondieron nuevamente a visiones alternativas de fomento a la propiedad individual, frente a la colectiva, propia de los ejidos. No obstante, durante este período se desarrolló una sólida institucionalidad pública de soporte que significó una alta intervención del Estado en el proceso campesino, particularmente en los ejidos, donde la administración y decisiones productivas de los campesinos estaban fuertemente intervenidas por las decisiones públicas. La inversión pública en el sector se incrementó, particularmente en el financiamiento de obras de riego e infraestructura de transporte.

Durante este período, hasta inicio de los años setenta, la producción agrícola creció en forma significativa, formando parte importante del gran auge económico mexicano. Sin embargo, este período vio el crecimiento y fortalecimiento de las empresas comerciales agrícolas, antes que la consolidación de modelos campesinos eficientes en integrados en los mercados. Sucesivas políticas agrarias introdujeron modificaciones a las estrategias de intervención y apoyo a los ejidatarios y colonos, en el marco de un modelo de desarrollo de sustitución de importaciones que condujo a la consolidación del modelo industrial y de su referente espacial, la urbanización. Las condicione macroeconómicas implicaron un sesgo urbano que se tradujo en procesos de descapitalización de campo y el freno al crecimiento de la actividad agrícola, particularmente manifiesto en un retroceso en la ampliación de la frontera agrícola que se evidencia a inicios de la década de los años sesenta.

Durante los períodos presidenciales de Días Ordaz y Echeverria se reactivó el reparto agrario y nuevamente se le otorga importancia al ejido como modelo colectivo de explotación agrícola, en un intento por enfrentar el escenario de polarización en el campo, ya no referido a la concentración de la tierra, sino a los diferenciales de desarrollo de la agricultura comercial y la campesina, que registraba enormes deficiencias en su productividad, organización económica, formalización y fragmentación. Particularmente este último aspecto seguirá afectando la vida de los ejidos, producto de los mecanismo de cesión inflexible de los derechos de usufructo, que por la vía de la herencia, principalmente, fueron siendo subdivididos hasta límites que hicieron del minifundio un problema estructural para la producción agrícola campesina.

Una de las principales estrategias introducidas en la política agraria, fue la de promover y favorecer modelos asociativos al interior de los ejidos, con el propósito de darle un sentido empresarial a la explotación agrícola, que lograse un mejor nivel de integración a las dinámicas de los mercados favorecidos por el crecimiento de la demanda, producto de la intensa urbanización. Este aspecto es de significativa relevancia en el proceso campesino mexicano, ya que enfrenta al modelo tradicional de la explotación colectiva del ejido, fuertemente dirigida por las políticas públicas y la intervención de sus aparatos burocráticos, con un modelo basado en organizaciones de productores para el uso asociativo de las tierras parceladas para explotación individual y de tierras comunes con una orientación más clara de vínculos de mercado (Gómez, 1996).

Esta estrategia condujo a una nueva forma de organización del ejido y a nuevas formas de organización en zonas de colonización. Como hemos visto, el ejido cuenta, desde su inicio, con una estructura de organización basada en su asamblea y en decisiones colectivas, sin embargo, esta estructura no necesariamente se tradujo en el fortalecimiento de organizaciones sociales de base campesina que actuaran como interlocutoras fuertes al reivindicar sus derechos frente al Estado.

La lucha campesina ha estado presente en la discusión de los enfoques de la política agraria y en las definiciones de los instrumentos de intervención. Sin embargo, hay un hecho político particular en México que marca estos movimientos. El procesos político revolucionario evolucionó en las décadas posteriores a la revolución hacia la creación de un modelo político basado en un partido único, con una amplia estructura corporativa que promovió las organizaciones sociales, sindicales, obreras y campesinas que ejercieron significativa presión y se constituyeron en actores relevantes, con la aparición de múltiples organizaciones de reivindicación y de carácter contestatario. La mayor parte de las organizaciones mencionadas tienen adscripción al PRI, partido que gobernó desde su conformación en los años veinte, hasta el final del siglo.

El eje central de la lucha campesina, hasta los años ochenta, se centró en el discurso reivindicativo del acceso a la tierra, el fortalecimiento del ejido como estructura básica y la formulación de políticas integrales de apoyo a la producción campesina, tanto al interior de los ejidos, como en la pequeña producción privada fuera de ellos. Igualmente se manifestaban por los derechos de los trabajadores agrícolas de las empresas comerciales que explotaban el campo.

De otra parte, en 1984 se crea el Consejo Nacional Agropecuario, como gremio cúpula de las empresas agrícolas, que agrupó a las más importantes agremiaciones de productores grandes y medianos, con la finalidad de representar a la iniciativa privada en el campo. Hoy está constituida por más de 80 organismos empresariales regionales y nacionales. El CNA ha tenido gran influencia en las decisiones de política pública, defendiendo la libre empresa, la protección de la agricultura en los escenarios de libre comercio y la inversión pública en apoyo a la agricultura. Si bien, sus plataformas consideran temas como la pobreza rural, esta organización tiene un discurso mucho más focalizado en los intereses sectoriales de la agricultura, no en el sentido amplio de lo rural.

La situación de la producción campesina, a inicios de los años ochenta, seguía siendo altamente dependiente de los recursos públicos y de intervención de un conjunto amplio de instituciones oficiales en los procesos productivos y de desarrollo. Esto ayudó a que la profunda crisis económica de los años ochenta golpeara doblemente a la economía campesina e hiciera más evidentes las restricciones y limitaciones que el modelo de reparto agrario tenía y la persistencia de enormes rezagos y problemas sociales. A finales de los años ochenta se hacía evidente la contradicción entre los logros políticos que entraña el acceso a la tierra para millones de campesinos y las carencias en desarrollo social que se manifiestan en la persistencia de altos índices de marginación al interior de las tierras de propiedad social.

La tercera etapa se inicia con los años 90, en el marco del cambio de modelo económico de México y el ingreso de lleno en las reformas institucionales propias del Consenso de Washington, con reformas macroeconómicas por la estabilidad, apertura comercial, fortalecimiento del mercado, reforma y reducción del Estado y menor intervención pública. El marco más significativo de estas reformas lo constituye la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte que establece un escenario de desafíos muy importante para la agricultura.

En el marco de las dificultades propias del desarrollo de los ejidos, se abre el proceso de reforma más profunda en la legislación agraria, con la reforma al Artículo 27 Constitucional, como resultado de un proceso político de modificación profunda de las estrategias de desarrollo agrario, campesino y rural. Este proceso abarca la década de los noventa y concluye con la expedición de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001.

El eje central de la reforma se basó en la necesidad de darle a la propiedad social un nuevo carácter jurídico que le permitiera una mejor inserción en las dinámicas capitalistas de la inversión, capitalización y modernización empresarial de los ejidos. Se buscaba, en el marco de las nuevas políticas de cambios estructurales, incorporar al campo en las reformas. Menos intervención estatal, mayores garantías a los derechos de propiedad de los campesinos, eliminación de restricciones a la participación de empresas comerciales en la explotación de los ejidos y abrir las posibilidades de inversión privada en las tierras ejidales. Todo esto implicó una reforma constitucional y ajustes a la ley agraria.

Durante los años 90 a 92 se produce una verdadera efervescencia de debates y luchas en torno a las reformas. Las organizaciones campesinas intentaron hacer frente común con la conformación del Congreso Agrario Permanente, que abrió procesos amplios de debate y elaboró propuestas alternativas. En esencia, la naturaleza de la lucha campesina se centraba en como enfrentar el riesgo de una nueva concentración de la propiedad por parte del capital privado y las posibilidades de la expulsión de los campesinos de sus tierras y ejidos, al privilegiar la propiedad privada sobre la propiedad social. Uno de los puntos centrales de la reforma consistió en la declaratoria del final del reparto agrario que había constituido el sustento de la reforma agraria desde el momento mismo de la Revolución.

Este proceso, de profundas implicaciones jurídicas, pero especialmente políticas y económicas, se tradujo en una reforma negociada con dificultades, pero finalmente validada por la mayor parte de las organizaciones campesinas, dando paso a un proceso de reforma que ayudó a completar el panorama de un país ajustado a las reformas estructurales, donde el mercado tenía un papel privilegiado como motor de desarrollo. Este proceso fue acompañado de una reestructuración del aparato público, cuyo rasgo distintivo fue el de desmontar muchas de las estructuras burocráticas de apoyo al campo, aún cuando nunca con los alcances que se vieron en otros países latinoamericanos que siguieron procesos similares.

Las reformas a la Ley Agraria y el proceso de formulación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, constituyen el nuevo marco con el cual se inicia al presente siglo. Hasta estas reformas, las estrategias de desarrollo agrario y campesino y la lucha de las organizaciones del campo se habían concentrado en la reivindicación campesina y de sus derechos sobre la tierra, principalmente. Pero a partir de la LDRS se abre una perspectiva más amplia ligada a lo rural como una categoría más amplia y abarcante que lo estrictamente agrario. La LDRS pasó por profundos procesos de debate, que condujeron, incluso, a que una primera versión aprobada por el Congreso de la Unión, fuera vetada por el Gobierno del PAN en 2000, para luego de ser reformulada, encontrar el consenso político amplio a finales de 2001.

La importancia de lo rural está manifiesta en las estrategias de política pública referidas al campo y a la agricultura, contenidas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y de toda la institucionalidad que de ella se deriva, la cual mantiene la marca clara de lo rural, como una representación de ese mundo agrícola. El caso de esta Ley, es especialmente significativo ya que bajo la denominación de rural, engloba todos los aspectos relativos a la agricultura, incluyendo la agricultura familiar, la de propiedad social, la comercial y la agroexportadora, al igual que un claro enunciado a la convocatoria de todos los marcos de políticas sectoriales que tienen vínculo con la agricultura y el espacio rural. Se incluyen mecanismos de gestión que involucran lo ambiental, económico, social, infraestructura, laboral y político institucional. Este marco normativo y de Política de Estado evidencia la importancia política del concepto de lo rural, vinculado a lo agrícola, en el entramado de intereses y discursos políticos reivindicativos de los productores agrícolas.

Implicaciones de los enfoques de ruralidad con enfoque territorial

De acuerdo con las aproximaciones conceptuales anteriores, en esta sección se busca establecer la importancia del uso de tipologías territoriales como una aplicación al tratamiento de lo rural. El punto de partida es la definición de los objetos de clasificación rural o urbano, ¿a quién se le aplica el calificativo?, lo cual es generalmente vago o impreciso en el momento de establecer lo rural. Como hemos visto, lo rural es un atributo de un espacio o de un grupo poblacional. En este caso hemos de elegir en relación con el uso y aplicación que se quiere dar a la clasificación y por tanto la reflexión se inicia por establecer las formas de tal clasificación.

Habría diversas entradas a la discusión sobre una definición de lo rural, una de ellas, la que tiene que ver con sus implicaciones en la formulación y gestión de políticas públicas. ¿Cuál es la pertinencia pragmática de una discusión sobre las diferentes definiciones de lo rural para la definición de políticas de desarrollo? La respuesta a esta pregunta puede tener tres formas diferentes de ser abordada, la primera, desde una perspectiva técnica positiva que se basa en un análisis de los procesos concretos del espacio y el territorio, la segunda, desde la visión pragmática de las políticas públicas y sus instrumentos de intervención, la tercera, desde el espacio político e ideológico.

El uso de tipologías territoriales en México, difiere de acuerdo con el sector y propósito. Existe una clasificación oficial de áreas que marcan en forma determinante las políticas públicas, la cual está basada en mediciones de marginación, creando unas categorías que se aplican a localidades y municipios (muy alta, alta, media y baja marginalidad). En términos de ruralidad la clasificación oficial es aplicada a las localidades, no a los municipios, y se establece la clasificación de rural (hasta 2,500 habitantes), semiurbana (de 2,500 a 15,000 habitantes) y urbana (superior a 15,000 habitantes). Sin embargo, la clasificación de municipios rurales es también aplicada, sobre la base de la preeminencia de estas categorías.

El análisis de tipologías se ha hecho más complejo ya que las principales estrategias de política pública que afecta al mundo rural ha aplicado sus propias regionalizaciones, zonificaciones y categorizaciones, como lo hemos visto en el capítulo correspondiente. Las políticas sociales cuentan con una micro-regionalización que resta peso a las tipologías dicotómicas de tipo urbano-rural y considera la integralidad del territorio para las intervenciones públicas. Las políticas medioambientales han dado importancia a las micro-cuencas como estructura territorial que igualmente minimizan la importancia de las diferencias urbano-rurales. Finalmente las estrategias de desarrollo rural (en el concepto ampliado que México maneja, que lo diferencia de la mayor parte de los países latinoamericanos) establece formalmente el uso de las categorías rural – semiurbano – urbano mencionadas, pero en la práctica de sus estrategias, contempla el espacio en forma continua.

En el análisis de los programas mencionados se hace una búsqueda y seguimiento de estos elementos, pero no es fácil alcanzar a identificar las contribuciones, alcances y límites en forma concluyente.

En primera instancia es necesario tomar en consideración la dimensión política del concepto rural y su papel en la reivindicación de los derechos e intereses de una amplia población, heredera histórica de su naturaleza campesina, que se identifica claramente con una forma de vida, localización espacial y tradición, en oposición a la población urbana, también claramente identificada por localización y condiciones de vida, tal como lo hemos visto desde una perspectiva sociológica.

Esta diferenciación se hace muy importante en el proceso de conformación de los patrones actuales de distribución espacial de la población en México, que ha sido el producto de la consolidación de un modelo de desarrollo industrial y de servicios a partir de fines de la primera mitad del siglo pasado. El modelo, soportado en diferentes estrategias de desarrollo, acompaña una reconfiguración de los espacios de poder y la redistribución de las élites, desde la predominancia de la economía soportada en la agricultura, hacia una economía industrial, que implicó la creación de amplios mercados laborales urbanos, alimentados, en gran medida, de intensos contingentes de migrantes desde el espacio rural al urbano. La forma como se fueron orientando las políticas públicas y las inversiones, profundizaron las brechas y desequilibrios entre las poblaciones urbanas y el espacio rural. En este período se dieron condiciones económicas que afectaron negativamente al sector agropecuario, particularmente por su descapitalización, al soportar con sus excedentes el despegue industrial, como en los términos de intercambio frente a las economías urbanas, constituyendo el denominado ‘impuesto a la agricultura’, que significó una pérdida neta de poder y capacidad económica en el campo. De alguna forma, este proceso, profundiza las desigualdades y crea claros desequilibrios en contra de la población ligada a la agricultura y a aquella residente en poblaciones rurales.

En México este proceso es antecedido, y acompañado, por el reparto agrario, que significó la reconfiguración del espacio rural de modelos de altísima concentración de tierra y predominio de grandes latifundios, a un esquema basado en la Propiedad Social de la Tierra, que desarrolló un modelo de usufructo de la tierra a pequeños productores rurales por la vía de reforma agraria y estableció el uso colectivo de ejidos y tierras comunales que alcanzan el 52% del territorio nacional. Esto creó una condición especial del mundo rural, en la cual el concepto de ejidatario o comunero (beneficiarios del reparto agrario), que con los pequeños campesinos de propiedad individual, aparecen como la expresión clave de una clase social de enorme importancia. Las organizaciones de estos grupos se constituyen en parte esencial del andamiaje institucional del país, en torno a movimientos e intereses campesinos, al tiempo que la institucionalidad pública establece una estructura para la reforma agraria y la justicia agraria, que marca profundamente el sentido de lo rural en México. No obstante, fuera de la propiedad social se encuentran las tierras más productivas del país y con base en la propiedad privada se concentra una proporción muy alta de pequeños productores agrícolas y población rural.

Sin embargo, como se ha mencionado, este proceso no contradice el hecho de que entre el mundo urbano, metropolitano, concentrador de población, y el mundo rural, se aplicaron estrategias políticas y económicas que discriminaron lo rural y ampliaron las brechas territoriales. Esto significó la validación de las banderas reivindicativas del mundo rural, del campesinado y de la agricultura, que puede ser vista en dos direcciones.

La primera, la de la agricultura como sector económico, abanderada por los gremios productivos, particularmente los de mayor capacidad empresarial que a través de sus organizaciones, han mantenido un discurso permanente de reivindicación de lo rural, expresado en las demandas, y logros, de modelos de protección, fomento y asistencia a la agricultura como sector estratégico y a lo rural, como el escenario en el cual esta se desarrolla. El Consejo Nacional Agropecuario es la máxima instancia que agrupa los intereses de la agricultura de mayor tamaño. Políticamente considerado, este es un proceso claro e influyente de reivindicación de lo rural, como agricultura, donde los énfasis están colocados en el tema de soberanía alimentaria como marco fundamental de justificación estratégica.

La segunda está conformada por los pequeños productores campesinos, sean estos parte de la Propiedad Social, o propietarios privados de agricultura familiar. Estos grupos han mantenido una fuerte lucha por sus derechos y diversas organizaciones representan sus intereses. La Confederación Nacional Campesina es una de las más representativas de este proceso. Si bien los intereses de estos grupos se identifican claramente con un sector de productores, su expresión reivindicativa, gira en torno a lo rural y el concepto de desarrollo rural es reconocido como las estrategias públicas que permitirán compensar y balancear los desequilibrios y sesgos que atentan contra sus derechos y limitan sus oportunidades.

Estos procesos descritos, se reflejan con claridad en el escenario político y en su institucionalidad. Lo rural adquiere una gran importancia, al punto que una porción significativa de diputados federales, en el Congreso de la Unión, se consideran representantes rurales, los cuales hacen presencia activa en particular en la Comisión Permanente de Desarrollo Rural del Congreso. Esto establece con claridad la importancia política de la bandera de lo rural como una expresión clara de los intereses de los productores agropecuarios y una manifestación de la legítima reivindicación histórica de territorios, regiones y poblaciones que han sido víctimas de políticas discriminatorias y excluyentes.

Establecer un objeto de la política es una tarea básica para definir sus estrategias e instrumentos. Pareciera que no hay preocupación en la mayoría de las políticas rurales por el hecho de estar fundamentalmente concebidas como una extensión de las políticas sectoriales para la agricultura. Esto define el objeto de lo rural como idéntico al objeto de las políticas agrícolas. Esta concepción predominante, se encuentra cada vez más enfrentada al hecho de que la realidad de la economía, la sociedad y la cultura de las poblaciones vinculadas a la agricultura está vinculada a dimensiones ajenas a la actividad agrícola. Persistir en esta visión restringe la llegada al objeto mismo de la política, deja de lado su verdadera naturaleza extra agraria y desconoce los procesos no agrícolas que conforman su propia realidad.

Esto conduce a la preocupación sobre si es necesaria una política para lo rural o si una política agrícola es suficiente. Si es una política agrícola es claro que las precisiones sobre lo rural salen sobrando ya que la focalización del objeto está definido por el tema sectorial. Este tema no es menor. Así se refleja en uno de los dilemas más fuertes de la mayoría de los ministros de agricultura del continente que tienen bajo su responsabilidad dos temas que se traducen en una cierta esquizofrenia institucional: la agricultura y el desarrollo rural. En aquellos países donde los ministerios de agricultura se han desprendido de esta segunda responsabilidad, el objeto de política es económico sectorial, a la manera de los ministerios de industria o de turismo. Pero en aquellos que siguen teniendo la doble responsabilidad, a la focalización sectorial han de agregarle una focalización hacia lo rural en un sentido amplio del desarrollo. En este caso la especificación del objeto rural se convierte en una necesidad apremiante. Sin embargo, en la mayoría de los casos esto no ha llevado a una nueva definición, sino a la transferencia del objeto de la agricultura a lo rural y de allí la asimilación en el objeto y en la focalización. Rural igual agrícola. Lo hemos visto en el análisis de las políticas mexicanas para el sector.

La constatación sobre las limitaciones de esta definición de lo rural ha conducido a una presión por ampliar el espectro del objeto de la política rural, de lo agrícola (campesinado, agricultura familiar, trabajadores agrícolas, campesinos sin tierra) hacia un objeto más amplio que incluya otros beneficiarios o demandantes de una política rural. Esto no ocurre en todos los casos, de hecho, en la mayoría de las políticas de desarrollo rural sigue predominando la visión agrícola de lo rural. La principal restricción nace de la presión que tienen los ministerios de agricultura para hacer adaptaciones de sus instrumentos de política (desarrollados para el sector agrícola) y de su capacidad institucional (evolucionada a partir de la política sectorial) para cubrir una estrategia de desarrollo que tradicionalmente los ha desbordado. En síntesis, una institucionalidad para el sector económico agrícola, que tiene  legitimidad, vigencia y pertinencia propia, no ha sido capaz de abordar el tema del desarrollo rural, más amplio, que desborda lo sectorial y que le cambia radicalmente el objeto de su política, lo cual ha conducido a una reducción de lo rural como objeto de política, a lo meramente agrícola. En el caso de México esta tendencia se ha intentado romper con la Ley que ha provisto de un marco integral, intersectorial y multidimensional, la visión de lo rural, y que tiene un amplio camino por recorrer para consolidar la concurrencia o articulación de políticas como vehículo.

No pasa lo mismo cuando el desarrollo rural ha sido sacado de la orbita de los ministerios de agricultura y se ha llevado a concepciones y objetos de política más amplios de tipo transversal y no sectorial, como ocurrió en México con programas de significativa importancia entre los años setenta y noventa del siglo pasado. En estos casos el objeto ha variado, ha dejado su base sectorial y agrícola y ha adoptado una visión multisectorial, en lo económico (agrícola y no agrícola) y multidimensional (medio ambiente, lo social, lo económico, lo institucional, lo político, lo cultural) que ha conducido naturalmente a lo territorial. Esto obviamente trae como consecuencia la necesidad de revisar una concepción de lo rural como agrícola, ya que entra en clara discrepancia con la lógica de la política.

De otro lado es necesario tener en consideración que otra de las concepciones dominantes en la política rural es el profundo sentido compensatorio que la ha caracterizado. Desarrollo rural es, en México, al igual que la mayor parte de los países, sinónimo de programas de atención a la población marginada, a los más vulnerables, y sus estrategias han tenido un fuerte sabor asistencial, que es congruente con las justas reivindicaciones del campesinado, históricamente excluido. En este caso el objeto y la focalización de la política han sido grupos de población específicos y su énfasis ha sido sectorial social. La definición de lo rural, en este caso, no es determinante de los sistemas de selección de beneficiarios, la cual se hace en términos de su condición social y no necesariamente referida a aspectos territoriales. En síntesis, este tipo de políticas no tiene una especial preocupación por la definición de lo rural, más allá de una delimitación demográfica, principalmente de densidad, como punto de acotamiento de su política.

Estas apreciaciones conducen a una conclusión: la redefinición de lo rural no tiene una significativa relevancia para las políticas sectoriales económicas agrícolas o las políticas asistenciales sociales de desarrollo rural. Complementariamente, es posible afirmar que la necesidad de una redefinición de lo rural nace del surgimiento de otro tipo de políticas, de políticas transversales, integradoras, articuladoras de las políticas sectoriales, nace de la emergente preocupación por el territorio rural, en su integralidad y en su multisectorialidad, que se expresa plenamente en México apenas en los últimos diez años, a partir de la LDRS.

Hoy emerge una familia de políticas nueva, al menos para las instituciones rurales y agrícolas, que se puede enmarcar en el ordenamiento territorial, en el desarrollo regional o en la gestión territorial. Sus máximos exponentes institucionales en México son el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable y la muy nueva Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbana. Estas políticas no sólo son diferentes de las políticas económicas sectoriales agrícolas y de las políticas sociales compensatorias, son complementarias a ellas, las articulan y las potencian en una sinergia nacida de una concepción del territorio como una expresión histórica de la sociedad y la naturaleza. No se oponen a ellas, no las substituyen, las complementan. Pero estas políticas si cambian el objeto, estas políticas tienen como foco de su acción el territorio, no un sector económico, no grupos de población, que siguen siendo objetos válidos, como destinatarios finales de las políticas sectoriales, sino un objeto integrador de procesos, redes y dinámicas territoriales. Es allí donde se encuentra la pertinencia de la redefinición de lo rural, como objeto de política. En otras palabras, para las políticas sectoriales no es importante el tema, para las políticas territoriales el tema es vital.

En términos prácticos y operativos de la gestión de políticas públicas, estas consideraciones tienen consecuencias de enorme significado. La planeación territorial, la inversión pública, la institucionalidad, la economía o la sustentabilidad dependen en forma crítica de la definición de lo rural. El territorio no se puede ver de forma diferente a un continuo que va desde las zonas despobladas vírgenes de la intervención humana, hoy en conservación en su gran mayoría, hasta los grandes centros y conglomerados metropolitanos. Una red de centros, una malla de regiones, espacios interactuantes, definen el mapa de los territorios. En la visión territorial resulta incomprensible considerar que los procesos de desarrollo en centros poblados menores o medianos, denominados urbanos tradicionalmente, puedan ser considerados independientes de las regiones rurales de las cuales y para las cuales viven. Son bien conocidas las limitaciones que tal definición implican para las inversiones, la provisión de bienes públicos o el desarrollo económico. Las múltiples evidencias sobre los centros urbanos con funciones rurales, o los procesos de rur-urbanización, o las funciones urbanas de importantes áreas rurales, cuestionan claramente la dicotomía existente entre lo urbano y lo rural, cualquiera sea la definición utilizada.

Una visión sobre lo territorial llevaría a la necesidad de realizar una clasificación o tipificación de los espacios territoriales, en forma independiente de la concentración poblacional o del peso de la agricultura. El territorio está conformado por niveles, capas de acuerdo con las estrategias de políticas públicas que se busque manejar. Un territorio nacional, conformado por regiones, conformadas por estados, conformados por subregiones, conformadas por municipios, conformados por localidades, dan un ejemplo de la estructura de capas  que tiene el territorio en el caso de México, desde el punto de vista de gestión político-institucional. Esta jerarquía y su respectiva subsidiaridad, da la idea clara de la necesidad de establecer los tipos de territorios, en su propia dimensión o nivel espacial, en forma integral.

En México las regiones tienen sus características que obviamente rebasan lo urbano-rural. Son una combinación de centros regionales metropolitanos y una red de centros con sus respectivas áreas de interacción e influencia, como hemos visto. Al bajar a los estados, se presenta una situación similar, y así sucesivamente hasta lo local. Podría verse como una estructura fractal, donde en cada nivel se reproduce la idea de un centro y su área de influencia, hinterland. Cada nivel contiene integralmente a sus precedentes. En este caso es de vital importancia la identificación de las particularidades de cada unidad territorial en cada nivel territorial, en forma integral, sin separar los núcleos de los territorios (mal llamado urbano) de su cuerpo (mal llamado rural). La estructura de capas podría expresar, simultáneamente, la existencia de redes, de conectores, de flujos, de interacciones entre cada uno de los componentes (unidades territoriales de nivel inferior) determinados por las funciones que cada uno de ellos cumplen en una estructura de red, los cuales van conformando la estructura de su nivel superior.

En el caso de las políticas territoriales, la definición de lo urbano y lo rural en términos de umbrales, de cotas, de líneas precisas y su diferenciación en términos de política, se constituye en una barrera, en una limitación y en un dique para su propia formulación, gestión e implementación, restringe, limita, coarta. Razón por la cual no se aplica en forma concluyente en las políticas de México, salvo para definiciones genéricas y usos estadísticos. Se podría hablar de vocaciones territoriales, con soporte en su base económica, por ejemplo de territorios (locales, municipales, subregionales, estaduales, regionales) con vocación de economía primaria, es decir altamente dependientes de recursos naturales. Pero, si en este caso, denominamos a tales estados, por ejemplo el de Sinaloa, como estados rurales, no sería lícito excluir de ellos a sus capitales. Igual ocurre con un municipio, si su vocación de economía primaria le hace rural, lo será incluyendo su núcleo, su cabecera, su centro urbano. Otro tanto ocurrirá si la clasificación adecuada a los propósitos del desarrollo territorial se realiza en consideración a sus condiciones ambientales, políticas o culturales.

Una síntesis de las clasificaciones utilizadas para focalización o priorización de algunas de las más importantes políticas públicas en México, en las últimas décadas, se puede apreciar en la tabla siguiente:

Política	Criterios
Constitución Nacional	… desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar … y fomentará la actividad agropecuaria …
Ley de desarrollo rural sustentable	Distritos de Desarrollo Rural … población y actividades económicas fuera de los núcleos considerados urbanos …
Ley de asentamientos humanos	… asentamientos humanos, como poblados y regiones
Ley de planeación	Estados y municipios
Ley de equilibrio ecológico	Ecosistemas
Ley agraria	El ejido, las comunidades
Nueva Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano	Ejidos, microrregiones, centros urbanos
Compañía Nacional de Subsistencia Populares, CONASUPO	Consumidores urbanos y rurales, productores agrícolas
Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural, PIDER	Regionalizaciones que deberían contar con un polo, estimado en poblaciones medias de 100 mil habitantes y localidades y regiones con potencial productivo y carencia de infraestructura
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, COPLAMAR	Pobres de zonas urbanas y rurales
Programa Nacional Alimentario, PRONAL	Consumidores urbanos y rurales, productores agrícolas
Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL	Población marginada urbana y rural
Programa de Desarrollo Humano, OPORTUNIDADES	Población marginada urbana y rural
Programa Nacional de Modernización del Campo 1990-1994 y el Programa Nacional Agropecuario y de Desarrollo Rural 1995-2000	Productores agrícolas
Programa de Apoyos Directos al Campo, PROCAMPO	Productores agrícolas
Apoyo y Servicios a la Comercialización Agropecuaria, ASERCA	Productores agrícolas
Programa Nacional de Seguridad Alimentaria, PESA	Productores agrícolas pobres

Esta reflexión conduce inevitablemente a una crítica fuerte de la dicotomía urbano-rural que ha acompañado los análisis sobre las políticas públicas, no las políticas mismas, que en el caso de México no hacen aplicación operacional y efectiva del concepto. Las definiciones por densidad, tamaño de las aglomeraciones poblacionales o condiciones administrativas, resultan siempre limitantes, desconsideradas de la naturaleza del territorio, desconocedoras de la importancia de las interacciones y limitantes del las estrategias de desarrollo.

En conclusión, para las políticas sectoriales en México no es de gran trascendencia la redefinición de lo rural y para sus políticas territoriales, las definiciones existentes, o su ajuste, están en contravía de su propio enfoque de integración territorial. Lo que es pertinente es una revisión de las razones políticas, ideológicas y culturales de un concepto que es más lo que restringe que lo que aporta a la calidad, eficiencia y eficacia de políticas públicas orientadas al desarrollo.