Territorios y cultivos de uso ilícito

Los cultivos ilícitos en Colombia se han convertido en los últimos veinte años en una de las expresiones más dramáticas de la crisis que vive el sector rural, particularmente su campesinado. El presente documento trata de presentar una visión integral de sus características y determinantes, con el propósito de sugerir recomendaciones de ajuste a la política sobre desarrollo rural integral que le permita a la Dirección Nacional de Estupefacientes la formulación de una política de desarrollo alternativo en las áreas afectadas por los cultivos ilícitos y que sirvan de base para el tratamiento del tema al interior de la Misión de Drogas de Colombia.

El presente artículo está basado en un llamado a una visión mucho más integral del problema de los cultivos ilícitos de lo que se ha hecho hasta ahora en Colombia. Parte de la convicción de que la dinámica acelerada y creciente que ha adquirido este tipo de actividad productiva está explicada por la estructura del modelo de desarrollo rural que ha seguido el país en las últimas décadas y en la estructura del modelo de desarrollo económico y social.

La experiencia colombiana en la atención al problema de los cultivos ilícitos se ha concentrado en la atención a las poblaciones directamente vinculadas a las diferentes fases del proceso de narcotráfico, dando diferentes tipos de tratamientos a sus procesos internos. En particular las estrategias de control, erradicación y sustitución de los cultivos ilícitos han sido aplicadas como políticas externas y paralelas a las políticas sectoriales sociales y rurales. Los criterios de focalización de acciones de las diferentes versiones de desarrollo alternativo, han priorizado las poblaciones directamente vinculadas a los cultivos.

Los cultivos ilícitos responden a una compleja gama de circunstancias del marco de desarrollo rural, que determinan las características y lógicas de estos procesos. Esto implica que la efectividad de las acciones focalizadas se vea muy restringida, al no tener una capacidad real de alterar las condiciones objetivas que explican su comportamiento. Esto se refleja en los precarios resultados finales en términos de reducción real de las áreas dedicadas a esta producción, las precarias expresiones de consolidación y expansión de los programas, sus contradicciones con la política sectorial rural y la baja institucionalización lograda.

Las zonas afectadas por estos cultivos se han constituido en el resultado de graves y viejos problemas que inciden en todo el sector rural y que por diversas razones de orden económico, social y político se expresan en aquellas áreas más vulnerables o de mayor riesgo para su descomposición. Por esta razón son débiles las explicaciones de la naturaleza de la economía ilícita, exclusivamente en términos de las características económicas, sociales y políticas de estos territorios.

Las raíces de los determinantes de la producción agrícola de ilícitos se hunden en la crisis que el modelo de desarrollo del país está viviendo, particularmente en la forma equivocada como se ha desarrollado el sector rural colombiano.

Por esta razón, esta reflexión sobre los cultivos ilícitos asume como indispensable la consideración sobre los factores macro o de entorno, que ofrece el sector rural colombiano y que deberán formar parte de las consideraciones de una política de Estado sobre este crucial problema nacional. Particularmente se planea la necesidad de tener claridad sobre la situación general de la economía agropecuaria, sobre la ruralidad y sobre los fundamentos del desarrollo rural.

De esta forma se entiende que las soluciones sostenibles y viables al problema están asociadas a factores externos a los programas de sustitución y desarrollo alternativo, como tales y que estos están sometidos a los resultados de procesos más complejos con los cuales se debe tener una clara y estrecha vinculación estratégica.

Dos grandes dimensiones enmarcan los procesos asociados a los cultivos ilícitos, de un lado, el comportamiento del desarrollo del sector rural, en sus aspectos económicos productivos, sociales, institucionales, políticos y ambientales y, de otro, la naturaleza económica y delictiva del negocio del narcotráfico mundial. En estas dos dimensiones son claras las implicaciones y vínculos con el entorno internacional, la globalización y la acción conjunta con la comunidad internacional.

En consecuencia, se plantea que la temática de los cultivos ilícitos no se puede desprender de la naturaleza de estos dos procesos y que hacerlo, conduce al fracaso de las estrategias para la reducción de las áreas cultivadas. En otros términos, estos cultivos, sus características y dinámicas, son eslabones finales de una cadena compleja de causalidad que no se ha reconocido suficientemente, con lo cual los resultados, más que precarios, son francamente desestimulantes.

En las políticas que buscan reducir los cultivos ilícitos se ha hecho especial énfasis a la viabilidad de proyectos productivos sustitutivos de la producción de ilícitos, en el marco del desarrollo territorial local. Esto ha centrado la estrategia en una competencia entre alternativas de sistemas productivos, pero no ha permitido coordinar acciones con las dimensiones explicativas externas que determinan la naturaleza del problema.

La lógica con la cual se han ido expandiendo los cultivos ilícitos, la factibilidad económica de los cultivos sustitutivos y los factores de éxito de las estrategias de erradicación y sustitución, está por fuera de las áreas en las cuales estos se producen, lo que hace que las estrategias aplicadas tengan un sentido muy fuerte de paliativo, más de orden político, que de verdadero desarrollo económico.

Es por esta razón que el presente análisis hace un énfasis en los comportamientos macro del sector rural colombiano y de las nuevas visiones que se están abriendo paso en la sociedad rural colombiana y latinoamericana.

La discusión que aquí se plantea busca aportar elementos de análisis que contribuyan a definir una posición más amplia de las autoridades del país en materia de estupefacientes sobre los cultivos ilícitos y aportar contenidos de trabajo que enriquezcan las reflexiones al interior de la Misión de drogas de Colombia.

Las dimensiones que se deben incorporar a una estrategia de desarrollo rural y desarrollo alternativo están íntimamente ligadas al tipo de desarrollo rural, tratado en el capitulo II y a la caracterización económica de la producción de ilícitos, tratada en el capitulo III. De allí se pueden extraer los principales factores que están incidiendo en la producción y que deben ser objeto de la estrategia de sustitución, presentados en el capitulo IV.

La colonización en las áreas de cultivos de uso ilícito

La forma de apropiación del territorio colombiano ha estado soportada en múltiples procesos migratorios, entre los cuales se destaca el de las colonizaciones, que dan cuenta de la construcción de la frontera agrícola. Entendiendo que esta está determinada por las áreas dedicadas a explotación agropecuaria, la aparición de los cultivos ilícitos son una de las expresiones de este proceso expansivo de incorporación de nuevas áreas a la explotación productiva.

Ampliación reciente de la frontera agrícola

Las presiones que se han ejercido en la segunda mitad del siglo sobre la frontera agrícola colombiana están marcadas por tres procesos interrelacionados. La concentración de la tierra al interior de la frontera y la consecuente expulsión campesina; la colonización dirigida que formó parte de la reforma agraria emprendida por el Incora; y más recientemente, los cultivos ilícitos.

Este proceso es una muestra de la irracionalidad e ineficiencia que ha caracterizado el uso del suelo en Colombia, expresado en la presencia de tierras interiores, dotadas de capacidad productiva, infraestructura y acceso a mercados, que se han sustraído de los procesos de producción agropecuaria, ya sea por el uso improductivo y especulativo, o por contrariar su verdadero potencial productivo, especialmente en explotaciones ganaderas extensivas.

El 90% de la reforma agraria realizada en Colombia en sesenta años, se ha orientado a la titulación de baldíos, es decir de tierras no incorporadas a la frontera agrícola. Esto se acompañó de planes ambiciosos de colonización hacia zonas marginales.

La concentración de la tierra ha tenido diferentes etapas, la última de ellas la de adquisición de tierras por parte de narcotraficantes, que han encontrado en ella una buena forma de legitimar dineros ilegales. Hoy Colombia es el país con mayor nivel de concentración de la tierra en América Latina.

Las reducidas oportunidades de las comunidades campesinas para acceder a la tierra para propósitos productivos han llevado a dos procesos perversos. La sobreexplotación del minifundio rural y la rápida apropiación de tierras a costa de las reservas forestales. Estos procesos han tenido gran dinámica, con motivadores adicionales, como la migración de expulsión por razones de violencia.

La colonización se constituye en una actividad necesaria de reconocer, interpretar y desglosar en sus diferentes componentes productivos, sociales, culturales, institucionales y políticos, para comprender cabalmente el sustrato de los cultivos ilícitos en Colombia, los cuales están, en su mayoría, basados en una estructura propia de colonización

Composición de los cultivadores

Producto de los diferentes procesos colonizadores se ha conformado una estructura poblacional particular en las áreas de cultivos ilícitos. Estas estructuras son muy diferentes en la zona andina y en la zona amazónica.

En la Amazonia se han creado estratos poblacionales muy claramente diferenciados de acuerdo con la historia colonizadora y la naturaleza de la economía de cultivos ilícitos.

Diferentes niveles de arraigo y estructuras familiares se presentan entre la población de cultivadores de coca de la región. Los cerca de 100 mil productores son altamente heterogéneos y de sus diferencias depende fuertemente la viabilidad de las políticas aplicadas para su reconversión.

Estimativos disponibles indican que no más del 30% son colonos arraigados, con tiempo de residencia mayor de 25 años, producto de la colonización de mitad de siglo y de programas estatales de reforma agraria. Este grupo ha hecho una verdadera reconversión productiva de cultivos tradicionales hacia cultivos ilícitos.

Entre 25 y 7 años de residencia se encuentra el 30%, entre los cuales se calcula que cerca del 60% llegaron con la intención de cultivar coca, dentro de un proceso expansivo muy atractivo como alternativa a los procesos de descomposición de las condiciones productivas en las zonas expulsoras al interior de la frontera agrícola.

El restante 40% tiene menos de 7 años de presencia en la zona y en su casi totalidad llegaron con la intención de sembrar coca. Esta alta cifra es producto de la agudización e la crisis agropecuaria nacional.

La estructura productiva de la coca explica las diferentes formas de relación de los productores con la actividad de producción de coca. De un lado se encuentran los propietarios de tierras que reconvirtieron su producción hacia el cultivo de coca, que residen con su familia, forman parte de la estructura social tradicional de las comunidades y encuentran un alto costo de oportunidad en su permanencia en la región. Son productores que contratan mano de obra para labores de labranza y procesamiento. Este grupo de productores se encuentra en condiciones de mayor receptividad a la sustitución de cultivos, ya que su proceso de permanencia en el territorio, les generan sentimientos de pertenencia y capitalización, tanto a nivel individual como productores, como en términos sociales, al sentirse parte de una comunidad arraigada.

Los otros grupos de productores, particularmente los que tuvieron como motivación para la migración, el incentivo de los cultivos ilícitos, tienen expectativas menos claras con relación a su posibilidad de integrarse a una comunidad y a una zona de grandes dificultades para la realización de sus productos.

La lógica inmersa en la actividad productiva, entre cultivos ilícitos, de mayor rentabilidad, pero especialmente de mayor certidumbre productiva, genera grandes diferencias al enfrentarlas a cultivos lícitos. Las diferencias en términos de arraigo y pertenencia, que en términos sociales, significan una apropiación individual del capital social, es clave al momento de analizar las elecciones racionales que hacen los productores.

De esta forma es claro que los productores, propietarios, ocupantes o arrendatarios de tierras, tendrán diferentes formas de evaluar sus alternativas productivas, entre cultivos lícitos e ilícitos.

Otros grupos importantes de población vinculada a la actividad forman estratos de trabajadores asalariados que venden su fuerza de trabajo en diferentes actividades de la producción. Esta población se caracteriza por tener mucho menos tiempo de residencia y, en general, constituir población flotante y estacional. Las condiciones de integración de esta población a las comunidades y al territorio son muy precarias. Predominando los trabajadores que asumen su participación en el negocio como una actividad temporal, mientras logran una acumulación básica con la cual enfrentar sus necesidades coyunturales y piensan en regresar a sus sitios de origen. No es común la presencia de grupos familiares, entre este grupo.

Los trabajadores difieren de acuerdo con los procesos a los cuales se vinculan. Existen trabajadores agrícolas que realizan faenas en el cultivo, tales como preparación de terreno, aplicación de químicos y protección, que trabajan por un jornal superior a los jornales normales en el mercado laboral, aún cuando no extraordinarios.

Existen trabajadores jornaleros encargados de labores de transformación en los rudimentarios laboratorios de la finca, que se encargan de la producción de la pasta básica. Este trabajo requiere mayor nivel de especialización y entraña un contacto más directo con la actividad de producción de droga y con los comercializadores, implicando una condición mayor de disposición al riesgo.

Los hay recolectores de la hoja de coca que trabajan a destajo, según cantidad recogida y que, dependiendo de sus propias habilidades pueden obtener ganancias importantes. Se caracterizan por una condición itinerante y están conformados por recolectores que no encuentran oportunidades en las cosechas de cultivos tradicionales en el interior. Son predominantemente jóvenes y de carácter aventurero.

Alrededor de este conjunto de actividades productivas agrarias se desarrolla un conjunto de sectores económicos de comercio y servicios que se nutre de la alta liquidez generada por la forma de comercialización y que ha implicado el avance de asentamientos humanos, de comercio suntuario, sitios de esparcimiento y prostitución. Esto ha creado la presencia de una alta población flotante, marginal y lumpenizada que fluctúa de acuerdo con el comportamiento del negocio.

La comercialización y financiamiento de la producción corre por cuenta de una estructura de compradores de la producción, íntimamente ligada a las organizaciones delictivas mayores. Se trata de comerciantes que imponen sistemas de financiamiento, compra anticipada, acopio de producto, distribución de dinero y, en algunos casos de asistencia técnica a los productores. Son los que garantizan el flujo permanente del negocio y apoyan las necesidades de los productores, generando compromisos y solidaridades muy importantes para la estabilidad de la producción. Este grupo de población está formada por forasteros que gozan de un estatus destacado en la comunidad.

El sistema de pago anticipado o de crédito, es directo, inmediato y flexible, creando seguridad y compromiso por parte de los productores quienes ven solucionados en forma inmediata, cuando no anticipada sus necesidades básicas. Esta relación es muy importante para entender el sentimiento de seguridad y defensa que genera en los productores la actividad en su conjunto.

Adicional a esta compleja malla social se encuentra la presencia permanente de los alzados en armas que, independiente de la actividad productiva, mantienen un importante control militar, social y económico en la región. Sustituyen frecuentemente la institucionalidad pública y controlan la actividad, por la cual cobran un impuesto, el gramaje, sobre la producción, el tráfico de insumos y el tráfico.

Como se puede apreciar, en las zonas de cultivos ilícitos del Amazonas, se encuentra una compleja estructura social que opera a favor del mantenimiento de las estructuras productivas y que, su desconocimiento, induce serios errores en la aplicación de políticas de erradicación y sustitución.

Caracterización económica de los cultivos de uso ilícito

La expansión de los cultivos ilícitos en Colombia responde a procesos económicos y sociales que van mucho más allá de las condiciones socioeconómicas de las áreas donde estos se producen, lo cual hace complejo el entendimiento y manejo de este problema, ya que la racionalidad que hay detrás de las decisiones tomadas por los cultivadores está determinadas, en forma muy importante por procesos externos a su situación inmediata. De esta forma es necesario establecer dos niveles de análisis y de estrategias correspondientes, el primero sobre los factores externos a la actividad productiva específica realizada por los cultivadores de ilícitos y el segundo sobre los factores de entorno inmediato y condiciones de producción específica de las zonas de cultivos ilícitos.

Son dos los principales factores externos, que han incidido en la conformación de factores impulsores a productores agrícolas para optar por los cultivos ilícitos: de un lado las características económicas de la cadena de producción de drogas, soportada en la alta rentabilidad que la ilegalidad del negocio imprime a cada una de las etapas del negocio y de otro, las profundas debilidades que presenta el desarrollo rural campesino en los países andinos.

Los procesos económicos que hay tras los procesos de producción de cultivos para la extracción de las materias primas para producir drogas prohibidas, a pesar de tener una particular complejidad, se siguen por reglas económicas que permiten entender sus comportamientos claves.

En este aparte se describe el proceso de cultivos ilícitos a nivel general y microeconómico, los sistemas productivos y los encadenamientos de valor agregado en los cuales se inscriben.

La producción

Los cultivos ilícitos en Colombia son un problema relativamente reciente, generalizado en un período no mayor de veinte años, su evolución ha sido muy acelerada, particularmente en la última década. Las cifras de áreas sembradas indican la gravedad del problema, las cuales pasaron de 25.600 hás a cerca de 85.000 hás, entre 1.987 y 1997, y su evolución por regiones indican un comportamiento interdependiente que muestran la existencia de una actividad productiva no segmentada, es decir que las distintas zonas tienen alta interdependencia.

La evolución de la producción difiere de acuerdo con los principales productos, identificándose dos tipos genéricos: los productos amazónicos, principalmente la coca y los andinos, principalmente la amapola.

El análisis de su producción, rendimiento, requerimientos tecnológicos, área dedicada, mano de obra ocupada y valor producido, son parámetros claves a analizar, en términos comparativos con otros cultivos lícitos.

Este análisis deberá proporcionar un dimensionamiento más comprensivo de la importancia productiva de estos cultivos, dentro de la economía agrícola nacional.

Los sistemas productivos son la organización propia de una producción, agrícola en este caso, involucrando los aspectos tecnológicos, organizacionales y comerciales. Es necesario caracterizar con precisión estos sistemas para comprender mejor la naturaleza del problema.

Tanto la amapola, como la coca, se clasifican como cultivos propios dentro de la categoría de malezas, lo que implica una gran adaptabilidad natural al medio y a las condiciones de oferta natural disponibles en las zonas de siembra. Son cultivos de poca exigencia agronómica y por tanto de grandes virtudes productivas.

La condición de cultivos permanentes agrega condiciones que favorecen su rendimiento productivo y la reducción de faenas de cultivo. La estructura de costos de producción y la estructura de tareas para su desarrollo permiten hacer una aproximación al tipo de organización familiar o empresarial que los caracterizan.

La producción de estos cultivos incorpora importantes tareas poscosecha que dan valor agregado en la finca, como otro aspecto determinante de la rentabilidad del cultivo. En el caso de la coca la producción no culmina con la recolección, sino que incluye la producción de la pasta básica que requiere un proceso de industrialización que se realiza generalmente en la misma parcela y por el mismo productor. Este sentido de producción integral es otro atributo importante de este sistema productivo. Igualmente está favorecido por ser productos no perecederos que favorecen su comercialización, acopio y transporte.

La tecnología disponible y los sistemas existentes para su transferencia son muy eficientes y han mostrado grandes capacidades de adaptación a las difíciles condiciones del negocio.

El esquema de financiamiento de la producción está marcado por una gran disponibilidad de recursos, en el marco de gran liquidez, mercados asegurados, anticipos para siembra y seguridad en los contratos. Este hecho, más allá de la natural reducción de costos financieros, implica seguridad y confianza en el productor que dista mucho de la situación de la mayoría de cultivos lícitos.

Los circuitos de comercialización, tanto de insumos, como de producto, están determinados por buenas condiciones relativas de seguridad y eficiencia, bajo la protección de una compleja y poderosa organización, tanto de comercio, como de protección.

La cadena globalizada del narcotráfico

El marco de desarrollo de los cultivos ilícitos está determinado por una economía totalmente globalizada, esto es, determinada por su carácter de negocio internacional, el más grande negocio ilícito del planeta.

El negocio de drogas en el mundo tiene, como cualquier otra actividad económica, una cadena de enlazamientos económicos que determina su importancia y capacidad sostenibilidad económica. La producción de materias primas naturales, cultivos ilícitos, es tan solo un eslabón de una cadena muy amplia y compleja que determina las fuerzas económicas que condicionan a cada uno de sus componentes.

Para comprender cabalmente la naturaleza económica que genera la prevalencia de los cultivos ilícitos, es necesario medir, estimar y hacer conciencia de las fuerzas que lo promueven. Fuerzas que se encuentran en un marco internacional, con magnitudes e implicaciones que rebasan con creces las economías locales y regionales donde esta producción tiene lugar.

El factor determinante de este negocio es su carácter de ilegalidad, lo cual le asigna condiciones de rentabilidades extraordinarias que permiten manejar una estructura de costos muy altos y genera externalidades perversas para lograr su sostenibilidad.

El primero y más importante eslabón de la cadena es la existencia de una demanda muy amplia. Primero porque el producto tiene un carácter de adictivo, lo que implica una muy baja elasticidad precio del producto, es decir el consumidor está dispuesto a ajustarse a precios elevados. Segundo, porque el consumo se encuentra localizado en países con altos niveles de ingreso. Tercero, por ser un producto altamente transable, es decir que el consumo interno de los países productores es insignificante, en términos del mercado global, esto hace que sea un producto estrictamente de exportación. Esto determina un mercado seguro y creciente que garantiza altas rentabilidades.

La distribución, tráfico, es el segundo eslabón, con características muy particulares. Dado el carácter ilegal del negocio, la comercialización se basa en redes complejas de organizaciones delictivas que han desarrollado una compleja estructura de exportaciones, desde los países productores, acopio y distribución al por menor, en los países consumidores, que involucran las más poderosas y sofisticadas mafias del mundo. El tráfico requiere de estructuras paralelas de protección que ejercen, por medios ilegales, violencia y corrupción, una presión desestabilizadora muy fuerte en la institucionalidad de todos los países involucrados. Esta condición ha permeado los sistemas políticos, de seguridad y justicia, en diferentes grados, en todo el planeta, constituyéndose en un factor clave de estabilidad y crecimiento del comercio.

La producción de drogas, como cualquier proceso agroindustrial, está conformado por una cadena de valor agregado que se inicia en los cultivos, sigue con transformaciones básicas y procesos industriales de refinación. La relación insumo producto involucra el uso de sustancias químicas muy elaboradas, no producidas en los países donde se realiza la transformación, por lo cual deben ser importados. Esto implica la existencia de un tráfico paralelo, también ilegal, de insumos, en los cuales se involucran otras redes de tráfico y otros países diferentes de los productores y consumidores de drogas.

Los sistemas de protección del negocio crean una demanda de armas y sistemas de inteligencia y seguridad, que a su vez involucran otros mercados y otros países, con otros sistemas de tráfico ilegal.

La otra dimensión del negocio es la del manejo de los recursos financieros, que en volúmenes extraordinarios deben fluir desde los países consumidores hasta los productores e irrigar la extraordinariamente extendida red de distribución y protección. Dado el carácter de ilegalidad de la actividad se han generado complejos sistemas de lavado de dinero y de transferencias, que garantizan la operación de los negocios de producción, tráfico, seguridad, corrupción y tráfico de insumos.

Para acceder a los recursos generados por el negocio del narcotráfico, se han desarrollado un conjunto de formas de inversión que legalizan los capitales, siendo incorporados a actividades lícitas en inversiones financieras, en tierra, en construcción y en un amplio espectro de actividades, a las cuales el carácter de ilegalidad, le proporcionan un oscuro entretejido de interdependencia de la economía lícita con la ilícita. Esto ocurre en todos los países, consumidores y productores, pero su impacto es diferencial, ya que, en los segundos, el peso relativo de tales recursos tiene profundas implicaciones en el comportamiento macro de la economía.

Como es fácil concluir de este panorama, los intereses económicos y la rentabilidad generada por el negocio implica estructuras muy importantes de la economía, explicando el carácter dependiente de los cultivos ilícitos como un eslabón, tal vez el más débil, de una gran cadena de fuertes dinámicas.

Factores que inciden en la expansión de los cultivos

La presencia de cultivos ilícitos es el resultado de variados factores que los determinan y explican su dinámica. Una aproximación a estos factores permite establecer los determinantes, la dirección y magnitud de cada uno, como causantes de las condiciones que favorecen la presencia de los cultivos ilícitos, es fundamental en para contar con estrategias efectivas y de impacto.

Económicos

El primer tipo de factores a analizar es el de origen económico que se manifiestan en la lógica de decisiones y elecciones racionales que hacen los productores de ilícitos. Las motivaciones económicas no responden simplemente a rentabilidad diferencial, sino que operan a partir de una mayor complejidad. Un productor siempre tratará de optimizar su utilidad en un marco de reglas de juego, en las cuales buscará reducir el riesgo e incrementar la rentabilidad, frente a un conjunto de alternativas productivas. Por esta razón es necesario establecer un principio de comparación entre un portafolio de cultivos que se ofrece como alternativa real a un productor.

El primer factor de peso económico en la elección del cultivador, está referido a las condiciones de mínimo riesgo de su actividad. Aún cuando parezca paradójico que una actividad ilícita entrañe menor riesgo, es evidente que pesa en mayor medida el riesgo de realización de la producción en el mercado. Las condiciones restrictivas de los esquemas de comercialización predominantes en el campo colombiano, le asignan un gran peso a la seguridad de mercado que tiene el cultivo ilícito. Los eficientes sistemas de compra de producto, la estabilidad de precios, el pago de contado, o anticipado, y la baja perecibilidad del producto, genera una fuerte competencia sobre otras opciones productivas, tanto en el sitio del cultivo, como, incluso, en otras regiones al interior de la frontera agrícola.

El segundo incentivo a los cultivos es su rentabilidad, producto de una estructura de costos basada en un bajo costo de oportunidad de la tierra, para el productor, bajo costo de oportunidad de la mano de obra en razón a la crisis del sector, bajos costos financieros y alta productividad. Dentro de la estructura de costos el peso mayor lo tienen los costos de transacción que se aplican en altos niveles de tributación que son administrados por los movimientos guerrilleros.

El tercer incentivo es el excelente comportamiento del mercado a nivel agregado. Siendo un cultivo altamente transable, con destino a exportaciones, los precios internacionales y las condiciones cambiarias son determinantes. En cuanto a precio y demanda externa, las drogas gozan de un comportamiento estable y seguro, que ejercen permanentemente una presión favorable hacia la oferta. Las relaciones cambiarias no afectan en forma importante ya que el proceso de financiación a la comercialización, puede protegerse con amplio margen, en la estructura de lavado de activos. El mantenimiento de perspectivas claras de no legalización de las drogas en el mundo, ofrece una perspectiva tranquilizante para los productores.

En general se puede afirmar que la actividad de producción de ilícitos está amparada por unas reglas del juego confiables, con garantía de derechos de propiedad, aún cuando con altos costos de transacción.

La competencia de productos alternativos para economías campesinas sintetiza las ventajas de los cultivos ilícitos. La crisis, el pobre apoyo, los problemas de comercialización y financiamiento de las actividades lícitas, significan una pobre oferta de alternativas competitivas a la de los ilícitos.

Institucionales

La institucionalidad recoge las formas de organización social que soportan las actividades productivas y sociales. Existen factores fuertes que favorecen la operación de esta estructura productiva.

El primer factor es el de la debilidad del sistema de justicia que hace que la impunidad opere en forma generalizada. La expectativa de castigo efectivo para las actividades de producción de cultivos ilícitos es tan baja que no alcanza a representar un aspecto significativo en la percepción de riesgo de los cultivadores y otros participantes en la cadena de producción. A pesar de existir una legislación clara y dura contra la actividad, la capacidad del aparato de seguridad y justicia es muy débil.

El segundo factor es el pobre capital social existente en las comunidades de las zonas de cultivos ilícitos. El bajo arraigo, el pobre tejido social, la falta de democracia que entraña la estructura de financiamiento y comercialización, así como el predominio de ejercicio de poder de los grupos armados, impide niveles de organización democrática y conformación de comunidad.

El tercer factor es la debilidad de las instituciones del Estado, en todos sus niveles, locales, regionales o nacionales. La presencia del Estado es mínima y, en muchos casos está reemplazada por grupos no institucionales. Existe carencia de infraestructura productiva y social, bajo nivel de gobernabilidad y nula presencia institucional en muchas partes de las regiones afectadas. Este aspecto es muy importante pues genera un sentimiento de abandono y de bajo compromiso y pertenencia a la sociedad nacional, lo que favorece o atenúa el sentimiento de culpa o ilegalidad que puede generar la realización de actividades ilícitas.

Un cuarto factor es el de la baja credibilidad que la población tiene en las instituciones encargadas del apoyo y fomento de las economías campesinas, tanto a nivel nacional, como a nivel local y regional. La institucionalidad del sector agropecuario se encuentra en la más profunda crisis de los últimos 50 años, lo que se refleja en la falta de confianza en acciones que pudieran significar un apoyo real a actividades alternativas a los cultivos ilícitos. Más aún, muchos de los inmigrantes a estas zonas, han sido sujetos de incumplimientos y decepciones con los entes públicos.

Políticos

La estructura de poder y el manejo de lo público indica una de las más complejas fragilidades institucionales en estas regiones. La carencia de estado y la presencia de grupos armados y de organizaciones delincuenciales, estructura procesos antidemocráticos, donde se impone un orden por la fuerza, excluyendo de las decisiones a las comunidades.

La violencia ejercida como forma de garantizar gobernabilidad para los grupos de interés de mayor poder, ha convertido la zona en un territorio de baja participación, persecución y eliminación de líderes y eliminación de las instituciones democráticas de participación o representación.

Las estrategias militares que se imponen en la región hacen que predominen esquemas de seguridad que restringe las libertades. La mayor presencia del Estado se expresa en las acciones militares, que en un marco e guerra, hacen que los ciudadanos tengan la imagen de un Estado represivo e insolidario.

La forma como el negocio del narcotráfico permea la institucionalidad política ha debilitado la presencia de organizaciones políticas en la región y, en consecuencia, la pérdida de participación en la política nacional.

Política integral contra el narcotráfico

Frente a las condiciones económicas del narcotráfico, que enlazan y hacen altamente interdependiente el comportamiento de los cultivos ilícitos con lo que acontece con los otros eslabones de la cadena productiva, es necesario tener una mayor articulación con las políticas de desarrollo alternativo. En particular es necesario entender y ser consecuentes con las dinámicas económicas que se presentan en los ciclos de producción de las drogas.

Las acciones represivas e interdictivas tienen un efecto económico más allá del efecto judicial y policivo. Este es el caso de las crisis d precios de la producción que se presentan como consecuencia de las acciones de persecución que se hacen a los diferentes eslabones de la cadena.

Dado que el desarrollo alternativo tiene la obligatoriedad de estar sometido a la ley, en particular a la ley 30, que claramente establece la ilegalidad de los cultivos, es necesario tener presente que su aplicación y cubrimiento parte de la necesaria erradicación de los cultivos. En otros términos la población objetivo del desarrollo alternativo no son los cultivadores de ilícitos, sino los campesinos que han erradicado o quienes sufren las consecuencias de la erradicación forzosa por los medios de fumigación o erradicación manual.

Esto implica que las motivaciones para la erradicación están determinadas por la acción represiva o por las condiciones del mercado. En el primer caso existe una política de fumigación y erradicación que debe ser absolutamente sincronizada con la de la oferta de alternativas de relocalización o de desarrollo de proyectos productivos en la zona.

Pero la segunda es una estrategia poco utilizada a pesar de los claros beneficios y experiencias tenidas en Colombia. Se trata de adoptar un enfoque económico de control al cultivo, afectando el comportamiento del mercado interno. Esto es el de los eslabones de oferta y demanda, en este caso demanda representada en los compradores de la producción primaria, es decir de los narcotraficantes y procesadores.

Los casos en que se han combinado estrategias de acciones interdictivas en todos los eslabones de la cadena, como ocurrió en 1.996, donde se afectó el precio ya que se restringieron los canales de ingreso de insumos a la región productora de coca, gasolina y cemento, se reprimió la liquidez financiera y se persiguió a los comercializadores, el efecto sobre los precios internos fue de tal magnitud que se produjeron reacciones muy fuertes reflejadas en éxodos de campesinos, emigraciones de las zonas de cultivo y reacciones políticas canalizadas especialmente por la guerrilla en la forma de marchas campesinas.

Estas estrategias de manejo económico requieren la acción combinada y armónica de las acciones interdictivas y judiciales y las de desarrollo alternativo. Una muestra clara fue el relativo éxito que en circunstancias de bajos precios, ha obtenido el programa Plante, pero que no ha sido una relación estratégica, sino aleatoria.

Por esta razón se hace necesario profundizar en la coordinación interinstitucional y la asignación del liderazgo claro a dos instancias claramente diferenciadas: Primero es necesario que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural entre a jugar un papel más responsable y protagónico en las estrategias relativas a desarrollo rural para prevenir los desplazamientos hacia las zonas de cultivos ilícitos. Segundo es necesario que la autoridad máxima de la política de estupefacientes, el Consejo Nacional de estupefacientes, cumpla un papel más claro frente a las estrategias de desarrollo alternativo.