Integración territorial de la agricultura familiar en las regiones del norte de México, sus desafíos de política pública / SAGARPA, IICA, 2014
El presente estudio tiene como propósito la caracterización de la agricultura familiar en las zonas áridas de México y el análisis de las políticas públicas que el país ha establecido para la atención a sus demandas y desafíos. Este ejercicio se realiza en el marco del estudio comparativo formulado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, para identificar las condiciones diversas de la agricultura familiar en los principales biomas latinoamericanos, en particular la Amazonia, las zonas áridas y la región Andina.
Para el presente estudio se ha utilizado el Sistema de Información Territorial que el Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial, PROTERRITORIOS, ha desarrollado en el marco del Observatorio de Políticas Públicas de Gestión Territorial que cubre los principales países latinoamericanos.
Esta aproximación se orienta a considerar la agricultura familiar desde la perspectiva de sistemas territoriales y no, como es tradicional en la mayor parte de los estudios consultados, exclusivamente como unidades productivas individuales o asociadas. En esta perspectiva, el objetivo del estudio es la caracterización de los territorios de la agricultura familiar o, en otros términos, de los sistemas territoriales de producción agrícola familiar en las zonas áridas de México.
México es uno de los países con mayor proporción de su territorio con clima seco, alcanzando el 65.3% de su extensión, que equivale a 1.3 millones de kilómetros cuadrados, lo que le convierte en el segundo país con mayor proporción de aridez en América Latina continental, después de Argentina, esto significa que el 18% de los suelos áridos de la región se encuentran en territorio mexicano[1].
La aridez en México está concentrada en el norte del país, principalmente en la Península de Baja California y la Meseta Central entre las cordilleras Sierra Madre Occidental y Sierra Madre Oriental, definiendo una región claramente definida de zonas secas. En la zona central y sur se presentan porciones menores de aridez[2]. Esto indica que la aridez es un atributo localizado geográficamente en una región muy localizada y continua y no una característica distribuida a lo largo del territorio nacional.
Dimensiones y características de la agricultura familiar y sus funciones socioeconómicas
En México se estima la existencia de 4 millones 300 mil unidades de producción que corresponden a la definición de agricultura familiar, esto es el 81% del total de unidades de producción, donde existe una fuerza de trabajo familiar equivalente a 3 millones y medio de trabajadores[3], aportando el 13% del PIB agropecuario y dispone de un área de 42.2 millones de hectáreas, esto es el 32% del área total gestionada por el sector. La clasificación de la agricultura familiar, en términos de su estratificación respecto a su potencial de consolidación económica y productiva, define tres estratos[4].
El primero correspondiente a la agricultura familiar de subsistencia, con ningún vínculo con los mercados agropecuarios y cuya producción se restringe al consumo de la unidad familiar o a algunos niveles de intercambio no monetario. A este grupo corresponden 1.2 millones de unidades productivas, esto es el 22% del total de unidades del país. El segundo estrato corresponde a las unidades productivas familiares cuya producción se distribuye entre el autoconsumo y el mercado, correspondiendo a 2.7 millones de unidades, equivalentes el 51% de las unidades totales, las cuales son clasificadas como agricultores familiares en transición, las cuales aportan el 8% del PIB sectorial. Finalmente, el tercer estrato se define como agricultura familiar consolidada, que está integrada al mercado y posibilita la reproducción ampliada, que corresponde a 442 mil unidades, 8% del total, quienes aportan el 5% del PIB sectorial. Las unidades de producción de agricultura familiar se distribuyen en estas tres categorías.
La predominancia de agricultores familiares como parte del total de trabajadores existente en un territorio, permite identificar la concentración de modelos de agricultura familiar, rasgo que diferencia espacialmente los sistemas productivos predominantes. La distribución de estos diferentes sistemas productivos distribuye los 112 millones de hectáreas ocupadas del país en un 54% en municipios en los que no predomina la economía rural de tipo familiar, 30% en sistemas intermedios y sólo un 16% en territorios de agricultura familiar.
En total existen 5 millones y medio de unidades de producción, las cuales se localizan en un 33% en municipios que no son predominantemente de agricultura familiar, un 37% en territorios intermedios y el 30% en los municipios de predominio de la agricultura familiar. En cuanto a la distribución del área dedicada a la producción de la agricultura, que alcanza a 31 millones de hectáreas, el 40% se encuentra en los municipios donde predominan economías que no son de agricultura familiar, un 38% a los territorios intermedios y un 22% en los de agricultura familiar. La presencia de agricultura familiar constituye un rasgo territorial altamente diferenciador de los indicadores claves de desarrollo, mostrando la asociación estrecha entre estos sistemas de producción y los indicadores sociales y económicos territoriales. En contraste, el área dedicada a la ganadería, sólo el 9% del total de 31 millones de hectáreas, corresponde a municipios de agricultura familiar, el 28% a los intermedios y el 63% a municipios con otro tipo de economías. Los 3 y medio millones de agricultores familiares, el 43% se ubica en los territorios donde predomina la agricultura familiar, el 34% está en los territorios intermedios y el 23% en los municipios sin agricultura familiar importante.
Las condiciones demográficas, económicas y sociales entre los tipos de territorios mencionados, presentan una alta relación directa con los diferentes indicadores de desarrollo. La densidad de población rural es extraordinariamente más alta en los municipios donde predomina la agricultura familiar, alcanzando 500 habitantes por kilómetro cuadrado, frente a poco más de cien en los territorios que no tienen presencia importante de agricultores familiares. La disponibilidad de infraestructura en las zonas de agricultura familiar es sustantivamente menor, lo cual se puede apreciar en el indicador normalizado de dotación municipal, indicando que los territorios de agricultura familiar se encuentran sustancialmente por debajo del promedio nacional, indicando que estos territorios tienen un menor nivel de acceso a bienes públicos como vialidad, energía o servicios sociales. Esto se complementa con la situación de marginación, en la cual hay, igualmente una relación directa con la predominancia de agricultura familiar, indicando que la marginación en los municipios donde predomina la agricultura familiar es tres veces la existente en los municipios donde esta no es el sistema predominante. La presencia de unidades de producción gestionadas por mujeres, no presenta diferencias tan marcadas, sin embargo, si expresa un mayor nivel, del 20% en los municipios de agricultura familiar, contra un 15% en los que no lo son. En cambio, las unidades de producción de población indígena si marcan una diferencia más marcada, llegando a 26% en los municipios de agricultura familiar y un 14% en los otros, indicando la alta importancia de la relación entre agricultura familiar y la presencia de población indígena. En cuanto al grado de tecnificación y modernización de la producción primaria, los municipios con agricultura familiar tienen un nivel 30% inferior al que presentan los productores de los municipios de la primera categoría.
Estas cifras nos indican que hay una diferenciación clara entre los territorios con predominio de agricultura familiar y aquellos que no lo son. La agricultura familiar como sistema territorial de producción, se localiza en municipios con mayor especialización en agricultura y mucho menor en ganadería, son espacios de alta densidad demográfica, lo cual se relaciona con que ocupa una proporción menor de la superficie productiva del país. Sus condiciones sociales indican una mayor marginación, menor acceso a bienes públicos de infraestructura productiva y social, mayor presencia de población indígena, mayor presencia de unidades de producción en manos de mujeres y menores niveles de tecnificación de la producción agrícola.
México tiene la presión para dar continuidad a las estrategias integrales de políticas para el desarrollo rural sustentable que fueron acordadas en el marco del Acuerdo Nacional para el Campo y la tramitación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Las transformaciones que en estos marcos fueron definidas son estructurales y de largo plazo, razón por la cual, la más difícil tarea es la de darle continuidad y compás de espera a resultados basados en transformaciones institucionales, políticas y culturales de largo aliento.
La política para el desarrollo rural sustentable de México se ha orientado hacia el establecimiento de un modelo territorial de intervención, basado en la focalización de la población objetivo en espacios geográficos delimitados y definidos con base en condiciones de institucionalidad clara. Para ello se estableció una estructura jerárquica territorial que define la unidad municipal como célula básica de intervención, acogiendo en este nivel, proyectos estratégicos de carácter territorial y procesos de desarrollo basados en una visión integral del desarrollo rural. Las bases de esta orientación de política se ajustan a los principios de la gestión territorial, que se expresan en la precisión del objeto y población objetivo como un territorio, considerado integralmente, multi sectorial y dimensionalmente; una estructura de ordenamiento territorial con responsabilidades definidas del nivel federal, estatal, regional y municipal con competencias y recursos definidos bajo principios de subordinación, coordinación y solidaridad; una estrategia de articulación de políticas y estrategias sectoriales buscando las sinergias territoriales de sus intervenciones, en beneficio de una estrategia de proyectos territoriales convergentes y de carácter multisectorial; y el establecimiento de los procesos de gestión social del territorio por medio del reconocimiento, legitimización, organización y desarrollo de capacidades de los actores sociales territoriales en modelos de colegiados que negocian y consensuan pactos y proyectos estratégicos territoriales.
Este marco debe reflejarse, tal como lo señala la Ley, en una asignación presupuestaria y de esfuerzo institucional acorde con estos principios, lo cual no ha sucedido, con la continuidad requerida. Es por ello que se requiere acompasar y dar coherencia a la política pública de Estado, referida al largo plazo, con las acciones de los Planes de Desarrollo de los Gobiernos Federales que manejan horizontes temporales sexenales, impidiendo la madurez y fortalecimiento de las bases institucionales, políticas y sociales del proceso.
En el caso específico de los territorios de agricultura familiar en las zonas áridas de México, se hace aún más evidente la necesidad de una concepción y fidelidad al modelo de la política de Estado reflejada en la Ley, en razón de los patrones territoriales y de interdependencias que los sistemas territoriales de agricultura familiar evidencian en estas zonas y que han marcado una importante impronta en su desarrollo.
Singularidad de las políticas públicas de desarrollo rural y sus instituciones
Las políticas públicas para el desarrollo rural y la agricultura familiar se encuentran aglutinadas en el marco de una política de Estado, consignada en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, expedida en 2001, que integra el conjunto de las estrategias de atención al sector rural y en el desarrollo de políticas de gobierno, con planes anuales, que giran en torno al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Adicionalmente, para el caso de la agricultura familiar y las zonas áridas, que convocan nuestro interés en el presente trabajo, existe un conjunto de políticas específicas. A continuación, se presentan los más importantes rasgos de estas políticas.
La Ley ha determinado la formulación de un plan sexenal específico para el sector rural, el cual debe ser promulgado por el Gobierno Federal al inicio de cada administración, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. Este plan se acoge a las categorías de Programa Especial, PEC, consignadas en la Ley General de Planeación, que determina la particularidad de estos planes, de los cuales se destacan dos aspectos, el primero, que involucra más de un sector de política y, segundo, que puede tener un presupuesto particular dentro del presupuesto general de la Federación[5].
Hasta el momento se han formulado tres PEC, que han seguido en líneas generales, estructuras similares de componentes. Tomando como referente la evaluación realizada el año anterior sobre el PEC que culminó en 2012, se puede entender la estructura de las políticas y la ejecución del gasto público en función de su estructura programática. El PEC se ha estructurado por vertientes que corresponden a las áreas prioritarias de política pública.
Estas políticas involucran un conjunto institucional amplio, más allá del sector agropecuario, incorporando un principio central de la política que consiste en la visibilización y articulación de las inversiones e intervenciones sectoriales, en búsqueda de una gestión de carácter concurrente, sinérgico, cuya responsabilidad recae en la Comisión Intersecretarial integrada por 13 secretarías de Estado.
La importancia del gasto territorial y rural, en el marco general de las políticas públicas de México, alcanza al 8% del total de gasto público. La inversión pública en estrategias de desarrollo, esto es, descontando los gastos de operación del aparato público, se aprecia que los ramos 28 y 33 cubren más de la mitad del gasto público, el cual cubre los sectores de educación, salud y seguridad social que son transferidos a las entidades territoriales para su ejecución federalizada y descentralizada, cubriendo los presupuestos que son aplicados en los municipios, la mayoría de los cuales son rurales. Sigue en importancia el gasto aplicado a programas y políticas sectoriales y urbanas que no cubren al sector rural. Luego es destacable que la inversión rural, tanto los involucrados en el PEC rural, como en el destinado a las comunidades indígenas, alcanza el 20% del total de la inversión, esto es cerca del 40% del gasto ejecutado directamente por el nivel federal.
Si se considera que la población rural del país se encuentra cercana al 22% del total nacional, se aprecia que existe una discriminación positiva de la política a favor del sector rural, con montos más altos que los aplicados a las zonas urbanas. La evolución del gasto aplicado al sector rural evolucionó significativamente durante la década anterior, alcanzando un nivel cercano a mil dólares por poblador rural en 2013, cifra que es significativa como inversión pública. La participación y relevancia de las instituciones involucradas en el PEC dan la idea de la importancia de las políticas e inversiones sectoriales que son aplicadas en el marco de una estrategia integral.
La distribución de la inversión pública, indica que la Secretaría de Agricultura, SAGARPA, participa tan sólo con el 28% del total del recurso aplicado en el medio rural. Entre las secretarías, le sigue en importancia la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL con más del 18%, la Secretaría de Educación Pública, SEP con el 11% y la Secretaría de Medio Ambiente, SEMARNAT, Secretaría de Comunicaciones y Transporte, SCT, y Salud, con participaciones entre el 7 y 8 %. Significativa es la participación de los recursos del Ramo 33, correspondiente a financiaciones para las entidades territoriales para financiamiento de los sistemas básicos de educación y salud, que llega al 11% del PEC. Esto muestra el sentido multisectorial que tiene el gasto para el desarrollo rural.
La distribución del PEC por vertientes del plan, refleja una estructura integral de inversión en el sector rural, con predominancia del gasto social, que incluye los programas de subsidios condicionados, que alcanza cerca de la cuarta parte del total, seguido por infraestructura que tiene el 20%, competitividad con el 17%, salud con el 13% y educación con 10%. Esto significa que en programas del sector social se aplica el 68% del total del gasto concurrente rural.
El componente de inversiones orientadas a la competitividad, se distribuye en 9 programas. El 15% de los recursos están orientados al financiamiento, el 25% a adquisición de activos productivos, el 25% a apoyos directos al campo (PROCAMPO), 20% a atención a problemas estructurales y 12% al programa de soporte. Estos 6 programas alcanzan el 96% del total del componente orientado a la producción[6].
El programa de adquisición de activos (24% del total de la inversión de apoyo a la producción) se encuentra concentrado en las estrategias tradicionales de subsidios para proyectos productivos, que alcanzan el 62% de la inversión, que consisten en recursos para financiar inversiones o capital de trabajo de las unidades productivas, por medio de programas de apoyo directo para la capitalización de la empresa productiva.
El programa de Apoyos Directos al Campo (25% del total de la inversión productiva) corresponde en su totalidad a subsidios directos a los productores, subsidio creado con el propósito de proteger a los productores de los riesgos creados por la apertura de los mercados en el marco del tratado de libre comercio de América del Norte. No obstante que se trataba de un subsidio temporal, aplicado en forma homogénea a todos los productores de los rubros más sensibles, con propósitos de apoyar procesos de reconversión, con el tiempo se fue convirtiendo en una transferencia al ingreso que se prolongó mucho más allá de su previsión original.
El programa de atención a problemas estructurales (20% del gasto productivo) está fuertemente concentrado en el programa de ingreso objetivo y apoyos a la comercialización, que representa el 82% de este componente y el 20% restante es subsidio a los costos de la energía. Esto significan transferencias directas a los productores para el apoyo a proyectos, de forma que se proteja la renta de los emprendedores haciendo un aporte a los ingresos, de forma que puedan ser compensados los gastos de producción. El resto de este componente se orienta a subsidiar otros insumos.
En el caso del programa de soporte (12% del total de gasto productivo), que involucra un conjunto de acciones que buscan generar bienes públicos que apoyen la modernización y reconversión productiva, se puede entender como acciones de tipo ‘palanca’ para el desarrollo de las otras estrategias, para potenciarlas y para hacerlas más eficientes. Se puede observar la estructura de distribución de las acciones al interior del programa de soporte. Sanidad e información suman más del 70% del total de este componente.
Esto indica que las actividades de soporte destinadas al apoyo y acompañamiento a los productores y comunidades receptoras de los programas, representan sólo el 29% del total del programa de soporte y el 0.7% del total del PEC. Este componente de acompañamiento está representado principalmente en asistencia técnica, lo que significa que sólo hay un equivalente al 3% de recursos para acciones de apoyo y acompañamiento de las acciones.
La primera conclusión de esta estructura de la política pública es que tiene un carácter muy débilmente diferenciado, esto es, que dada su orientación a las transferencias individuales, no se cuenta con la flexibilidad y márgenes de presupuesto para emprender una política diferenciada. Si bien las reglas de operación privilegian la focalización de la población objetivo con criterios de selectividad por marginación o tamaño de la unidad productiva, la forma homogénea de operación de los recursos no da márgenes de acción para emprender estrategias diferenciadas de alcance, cobertura e impacto significativos.
La segunda conclusión tiene que ver con la dificultad para emprender estrategias transformadoras de carácter estructural que requieren altas inversiones en bienes públicos, ya que el presupuesto de inversión está comprometido en transferencias de bienes privados, para atender las condiciones coyunturales de debilidad de los productores frente a los escenarios de mercado. Esto significa que hay una alta intervención pública, pero esta no tiene como superar el efecto paliativo de sus inversiones, por transformaciones estructurales de los marcos y entornos en los cuales se da la producción en el medio rural.
En la estructura de la inversión pública que está contenida en el PEC, se destaca el hecho de que sólo el 39% corresponde a bienes públicos que tienen como objetivo el brindar las condiciones para un desarrollo económico sostenido. En contraste, el 61% corresponde a diferentes formas de transferencia de recursos a productores y población rural, que atiende a corregir imperfecciones de los mercados que los colocan en condiciones de vulnerabilidad.
La distribución de los programas de acuerdo con su naturaleza productiva o social, indican un sesgo muy claro para privilegiar las estrategias productivas en las zonas del norte del país, que corresponden a las áreas con mayor nivel de desarrollo rural y, al tiempo, las zonas más secas de la geografía nacional. En cambio, las zonas del sur y centro de México, predominan las políticas de carácter social.
En cuanto a la cobertura de los programas y apoyos gubernamentales originados en la política pública, se debe distinguir entre los instrumentos generales de aquellos que corresponden a programas diferenciados que pueden tener orientación particular, en nuestro caso de análisis, a agricultores familiares en las zonas áridas. Como se ha señalado, la mayor parte del recurso público corresponde a transferencias privadas bajo mecanismos homogéneos como son los programas de PROCAMPO e Ingreso Objetivo. En el primero, la cobertura general es del 53% de la superficie sembrada, llegándole al 42% de los productores agrícolas, esto es al 24% de los trabajadores rurales. En el caso de Ingreso Objetivo, hoy integrado en el Programa de Riesgos, la cobertura es sustancialmente menor.
En los territorios en los cuales predomina la agricultura familiar, la cobertura de los apoyos productivos, (en un año en particular, no se trata de un acumulado de apoyos), alcanza tan sólo al 1.5% de los productores en las zonas áridas de agricultura familiar, un poco mayor al 1.2% de los territorios de agricultura familiar en las zonas no áridas.
Existen adicionalmente a las políticas generales enunciadas, un conjunto de estrategias enfocadas específicamente el las zonas áridas del país, por medio de programas de carácter diferenciado. México cuenta desde el año de 1970 con la Comisión Nacional de las Zonas Áridas, CONAZA, como instancia de apoyo y dirección del sector rural, para el desarrollo de estrategias focalizadas en las zonas secas del país, actuando como ejecutora del Proyecto Estratégico de Desarrollo de las Zonas Áridas, PRODEZA . Esta instancia está adscrita a la Secretaría de Agricultura y actúa a través de proyectos específicos. En la actualidad su acción se centra en cuatro proyectos específicos[7].
Dentro del PEC se encuentra el programa de Conservación y Uso Sustentable del Suelo y Agua, COUSSA, con una asignación presupuestal equivalente al 0.7% del presupuesto total; el Programa COUSSA-PESA que se orienta al componente de uso del suelo dentro del Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria; el Programa de Pequeñas Obras Hidráulicas, con el 0.2% del PEC; y el Programa Estratégico de Desarrollo de las Zonas Áridas, PRODEZA, con el 0.4% del PEC[8].
También es importante destacar que se ha realizado un intento significativo para introducir de forma transversal, los principios y objetivos de sustentabilidad y conservación, así como la atención a las condiciones restrictivas ambientales, en todos los programas de política pública, particularmente en los apoyos productivos. Esto implica que las reglas de operación para acceder a los apoyos, impone a los beneficiarios la obligatoria consideración de la dimensión ambiental. Entre ellos se identifica el Programa Ganadero, PROGAN, con una asignación presupuestal del 1.4% del PEC, cuyo objetivo es lograr la sostenibilidad de la ganadería, con un componente importante en las zonas áridas.
El programa COUSSA tiene como propósito, optimizar el uso del suelo, logrando los mayores impactos en el desarrollo, con la aplicación de modelos sustentables de manejo. Su objetivo expresa “mediante el apoyo subsidiario a la población rural para que invierta a través de proyectos integrales en la construcción, establecimiento y desarrollo de obras orientadas a la conservación y recuperación de tierras, la captación, conducción, almacenamiento e infiltración del agua de lluvia y a la regeneración, mejoramiento y aprovechamiento racional de la cubierta vegetal”[9]. El programa se ha concebido como una plataforma de generación de modelos y propuestas de gestión del suelo que puedan ser expandidos y adaptados por los productores, gestores territoriales y responsables de otros programas específicos de desarrollo productivo. Por tanto no tiene una cobertura importante en términos de productores atendidos, pero si lo es en términos de tipos de territorios con desafíos de sustentabilidad.
Su focalización está en la generación de modelos de intervención en el manejo del suelo de carácter estructural dentro de los ecosistemas en los cuales interviene. Esto implica el privilegio de desarrollo de acciones relacionadas con infraestructuras de manejo sustentable de suelo y agua, representado en obras que beneficien colectivamente los pobladores de un territorio. Si bien su sentido tiene una orientación hacia la ingeniería de manejo, se realiza desde una perspectiva integral que conduce a un análisis de las condiciones ambientales, productivas, sociales e institucionales de forma sistémica, en el propósito de obtener modelos de gestión viables.
Sus componentes contemplan los procesos de planificación, tanto como estrategia de política pública en acuerdos entre la Federación y los Estados, como al interior de los territorios seleccionados como focos demostrativos, que contempla la participación de los actores económicos, sociales y públicos. Otro componente es el de la difusión y divulgación de los modelos generados y validados a través de procesos de comunicación y formación.
El Proyecto COUSSA-PESA se centra en los territorios de alta y muy alta marginación que son cubiertos por el programa de seguridad alimentaria, el cual tiene como propósito mejorar la calidad de vida, combatir la pobreza alimentaria y alcanzar medios de vida sostenidos en la población rural, por medio de una acción integral de planificación e identificación de oportunidades de desarrollo que hagan sinergia con los programas de atención al campo en todas sus vertientes. PESA opera a través de Agencias de Desarrollo Rural que prestan soporte técnico a las comunidades que conforman la población objetivo.
Se ha identificado un componente específico dentro de la estrategia PESA correspondiente a las necesidades de obras de infraestructura para la conservación del suelo y la introducción de prácticas de manejo sustentable, el cual es ejecutado en forma coordinada e integral con el programa COUSSA, definiendo como foco de intervención, los territorios de cobertura del PESA. Las intervenciones son de carácter integral y participativo, definiendo proyectos de carácter productivo y social que son ejecutados en torno al desarrollo de infraestructura de desarrollo local.
La formación y desarrollo de capacidades es uno de los ejes centrales de este componente de PESA, tal como lo es en toda la estrategia COUSSA, lo cual se garantiza con la presencia de procesos ligados a la estrategia nacional de desarrollo de capacidades para el sector rural y los sistemas de extensionismo.
El concepto de integralidad territorial de las inversiones es un factor clave en la definición de las áreas de intervención, que combina el privilegio de paisajes naturales, principalmente cuencas, con la delimitación de carácter político administrativo para una intervención que garantice la integralidad y gobernabilidad desde las estrategias de desarrollo e inversión pública. Sin embargo este componente es altamente técnico, orientado al apoyo de infraestructuras de conservación.
El Proyecto de Estratégico de Construcción de Pequeñas Obras Hidráulicas, tiene como propósito el apoyo a las comunidades de productores y pobladores rurales de las zonas de alta y muy alta marginación de las zonas áridas, para la construcción de infraestructuras locales para la captación y almacenamiento de agua para las épocas de estiaje. Este programa cuenta con recursos anuales que alcanzan al 0.2% del total del PEC. Los proyectos emprendidos alcanzaron en 2003 una cobertura de poco menos de 3 mil obras que beneficiaron a 9 mil productores[10].
El PRODEZA tiene como objetivo la atención de la población de más alta marginación de las zonas áridas, que para nuestros efectos incluye la agricultura familiar de estos territorios, para mejorar sus condiciones de vida. Adicionalmente a las zonas áridas y semiáridas, el programa incluye las zonas de alta degradación y en procesos de desertificación. Las áreas de intervención incluyen disponibilidad de agua, reconversión para ajustarse a las condiciones del suelo, planificación de agostaderos, aprovechamiento sustentable de recursos naturales y generación de valor agregado. Específicamente se orienta a obras de infraestructura hídrica, obras de conservación de suelos y desarrollo de capacidades y extensionismo.
A diferencia de COUSSA que busca encontrar modelos de manejo sustentable en zonas secas y degradadas, PRODEZA, tiene el objetivo de financiar obras y transferir recursos para que proyectos territoriales concretos cuenten con las condiciones para ser desarrollados.
Heterogeneidad de la agricultura familiar en las zonas áridas de México, implicaciones de política
A partir del cruce la regionalización de zonas áridas, degradadas y con desertificación y la distribución de la agricultura familiar se construyó la definición de las categorías territoriales de los municipios de México en seis categorías. Los criterios utilizados identifican los municipios no áridos donde predomina la agricultura familiar, los intermedios y los que no presentan una participación significativa, lo mismo para los municipios en las zonas áridas.
La agricultura familiar en zonas áridas se concentra en 120 municipios, en los cuales residen 11 millones de habitantes, sólo 1,6 millones en las zonas rurales, localizados en 12 mil localidades, indicando un grado de concentración sustantivamente mayor que el promedio de las zonas áridas, con promedio de 146 habitantes por localidad, en contraste con 72 en las localidades que nos son de agricultura familiar en las mismas zonas áridas.
Hay 309 mil unidades de producción en los territorios de agricultura familiar de zonas áridas, esto es el 6% del total nacional, de las cuales dependen 1,6 millones de personas, que ocupan el 5% del área de agricultura y el 4% de ganadería total del país.
Los territorios de agricultura familiar de las zonas áridas del país cuentan con 197 mil unidades de producción dedicadas a la agricultura y sólo 9 mil de ganadería, esto es el 6% y 3%, respectivamente, del total nacional. La actividad forestal es muy escasa con apenas 111 unidades de producción dedicadas a esta actividad.
En términos demográficos, la importancia relativa de cada una de estas categorías puede dimensionar la importancia relativa de los sistemas de agricultura familiar. Los territorios de agricultura familiar en las zonas áridas presentan tasas de ruralidad de 18%, sustancialmente menores a las de agricultura familiar en las zonas áridas, 34%, indicando que la población en estas zonas está menos dispersa y constituye asentamientos humanos de mayor tamaño. Los municipios de agricultura familiar de zonas áridas, representan el 11% del total de la población nacional y sólo el 6% de la población rural.
La densidad de población en las zonas rurales indica, como es de esperarse, menores densidades en las zonas áridas, y densidades sustancialmente mayores en los territorios en los cuales predomina la agricultura familiar, que llega a 30 habitantes por hectárea en contraste con los 5 habitantes en los municipios de las zonas áridas que no tienen agricultura familiar, como predominante.
La propiedad social es uno de los factores claves para comprender la estructura agraria de México. Se muestra la forma como se expresa el resultado del reparto agrario que tuvo lugar en la primera mitad del siglo pasado, como resultado de la Revolución Mexicana. El 52% del territorio nacional fue definido como de propiedad social mediante la conformación de ejidos y tierras comunitarias, al interior de las cuales se subdivide la tierra en una porción para el asentamiento humano que concentra la población, las tierras parceladas con derecho privado de explotación y una porción de uso común. Este patrón de tenencia y acceso a la tierra ha marcado en forma profunda la naturaleza de la agricultura familiar del país.
En los ejidos se encuentra una superficie ocupada en actividades productivas de 37 millones de hectáreas en ejidos y 3,8 millones en tierras comunitarias. La participación de la agricultura familiar de zonas áridas es sustantivamente menor, indicando que en esta región, el régimen de propiedad social tiene menor relevancia que en el resto del país.
El riego se constituye en uno de los factores determinantes de la producción en las zonas áridas. México cuenta con una importante infraestructura hídrica para la agricultura, que alcanza 1,8 millones de hectáreas, distribuidos particularmente en las zonas norte y centro del país.
La participación de la agricultura en la superficie con riego del país es muy baja, ya que las tierras con riego corresponden principalmente a los territorios donde no predominan sistemas de producción de agricultura familiar. Los territorios sin agricultura familiar, concentran una buena proporción de la infraestructura de riego. Se debe destacar que la superficie de riego se encuentra principalmente en las zonas áridas, pero la mayor parte de las unidades de producción que cuentan con riego, están establecidas en zonas no áridas. La proporción de unidades de producción que acceden al riego en los territorios de agricultura familiar no alcanza el 10%, en las zonas áridas, y es de menos del 7% en las zonas no áridas. En contraste, las unidades de producción localizadas en territorios donde no hay agricultura familiar con acceso a riego, en las zonas secas, supera el 50% de acceso. Lo que indica que hay una enorme desigualdad en cuanto a acceso a riego para la agricultura familiar, en todos los territorios.
La distribución del trabajo familiar en México se concentra en los territorios no áridos del país, donde se encuentra más del 80% del total de trabajadores familiares. En las zonas áridas, la tercera parte de los trabajadores familiares se encuentran en los territorios donde predomina están sistemas de agricultura familiar y sólo un 25% se encuentra en territorios donde la agricultura familiar no es predominante. El número promedio de trabajadores familiares por explotación es mayor en los territorios de predominio de agricultura familiar.
Las actividades productivas principales en los territorios, presentan diferencias marcadas entre las regiones secas y las que no lo son. En todos los territorios predominan las unidades de producción dedicadas a la agricultura sobre las dedicadas a la ganadería. Particularmente en los territorios donde predomina la agricultura familiar, es menor la presencia de la actividad ganadera. La diversificación de las actividades económicas de las unidades productivas, indica que en las zonas áridas es mayor la presencia de empleo rural no agrícola, que es mayor en los territorios donde predomina la agricultura familiar, alcanzando a más del 30% de los productores en las zonas áridas. El comercio explica el 65% del empleo no agrícola en los territorios de agricultura familiar de las zonas áridas, seguido de la minería, con un 18%. La artesanía tiene una mayor importancia en los territorios de agricultura familiar en las zonas no áridas, ya que alcanza el 37% del empleo no agrícola.
Los niveles de participación de los productores en organizaciones muestran una marcada diferencia entre aquellos que pertenecen a ejidos y los que no. En los primeros la participación en organizaciones supera el 30% de los productores, sin que se pueda establecer una diferencia significativa entre los territorios de agricultura familiar y los que no lo son, o entre zonas áridas o húmedas. Esto se explica por la naturaleza de la propiedad social que cuenta con estructuras ejidales de organización, en torno a la asamblea ejidal que es parte esencial del régimen de propiedad. Sin embargo, es extraordinariamente baja la participación de los productores que no pertenecen a estructuras ejidales en organizaciones, en todos los tipos de territorio. La participación en organizaciones no alcanza el 10% y, en el caso de los territorios de agricultura familiar en las zonas áridas, esta participación no llega al 4%.
Las diferencias socioeconómicas en los territorios presentan dos patrones claros. El primero que indica que las zonas áridas presentan niveles de marginación significativamente interiores a las de las zonas húmedas. El segundo que muestra que los territorios donde predomina la agricultura familiar presentan mayores niveles de marginación que en los otros territorios.
Esto presenta el grado de marginación a nivel municipal, en el cual se aprecia con claridad la relación entre la marginación y la regionalización por condiciones de aridez.
El indicador de marginación, es superior en todos los territorios de las zonas no áridas, pero es especialmente alto en los correspondientes a agricultura familiar. Nótese que la marginación es mayor, incluso en los territorios donde no predomina la agricultura familiar en las zonas no áridas, que en los de agricultura familiar de las zonas áridas.
Estos índices de marginación se encuentran muy relacionados con las características poblacionales de los territorios comparados. En las regiones húmedas, predomina la población indígena que en los territorios de agricultura familiar de las zonas no áridas llega al 40%, en tanto que sólo alcanza al 11% de las zonas áridas. Igualmente, la diferencia en cuanto a las unidades de producción gestionadas por mujeres, indica una clara diferenciación, siendo significativamente superior en las zonas húmedas que en las zonas áridas, donde alcanza el 24%, mientras que en las zonas áridas es de 16%.
Las características de los territorios, clasificados a partir de los criterios de aridez y de predominancia de agricultura familiar, presenta significativa y consistentemente un patrón diferenciador, en el cual se concluye que la agricultura familiar de las zonas áridas, se encuentra en entornos territoriales de mejores dotaciones, menores niveles de marginación y pobreza, mayor presencia de riego, menor presencia de propiedad social, menor marginación y presencia de población indígena. Es necesario enfatizar que esto no significa que en estos territorios no se encuentren poblaciones en condiciones desfavorables de desarrollo, pero su participación relativa es menor que en los territorios de agricultura familiar de las zonas no áridas del país.
En complemento a las estrategias sectoriales generales que componen las políticas públicas de desarrollo rural lideradas por las instancias institucionales de agricultura, debe reforzarse el conjunto de estrategias que provienen de las políticas ambientales relacionadas con la conservación, gestión sustentable y restauración de los ecosistemas degradados y de preservación de los servicios ecosistémicos en los sistemas áridos. Estas estrategias focalizadas en el manejo del recurso hídrico y del suelo, deben ser fortalecidos, en la dirección de las acciones articuladas de la política ambiental y sectorial agrícola.
Procesos como los adelantados desde las políticas del COUSSA y PESA en zonas áridas son buenos ejemplos de las acciones de recuperación del entorno natural para la producción, la construcción de infraestructura hídrica, preservación de las fuentes de agua, sistemas de amortiguamiento y opciones productivas ajustadas a las prácticas productivas tradicionales y ancestrales, entre otras opciones de diferenciación y ajuste tecnológico a los ecosistemas áridos.
Los desafíos para la sustentabilidad de la agricultura familiar y propuestas de política pública
Una de los mayores desafíos de la agricultura familiar nace de la consideración de su importancia y contribución estratégica al desarrollo nacional, lo cual implica una mirada desde los intereses de la sociedad en su conjunto. La visión predominante de la pequeña agricultura en México, igual que en la mayor parte de los países latinoamericanos, parte de su condición de vulnerabilidad, exclusión y pobreza y localiza el tema en el ámbito de la equidad, garantía de derechos ciudadanos y combate a la pobreza. Esto conduce a que la mayor parte de las intervenciones públicas tienen un fuerte sentido compensatorio y asistencialista. Este es un factor determinante de la enorme importancia de la agricultura familiar, sin embargo, no es el único.
En el Año Internacional de la Agricultura Familiar se ha realizado un esfuerzo mundial por la redefinición de la importancia y papel de este sector económico y social. Se ha buscado trascender su visión micro y se ha intentado ampliar el espectro, considerando la seguridad alimentaria como un factor clave de la necesidad de reconsiderar las estrategias meramente compensatorias, al reconocer la extraordinaria importancia de la contribución que la agricultura familiar hace a la alimentación de toda la sociedad.
La agricultura familiar tiene una estrecha relación con los patrones de sustentabilidad y resiliencia, en virtud de que esta cumple un papel de explotación y uso de los recursos naturales que tiene a su disposición. Las condiciones de explotación de los recursos naturales, les significa una relación directa con los servicios ecosistémicos y su influencia en los servicios ambientales. La conservación de suelo y agua, son componentes claves de las actividades productivas y de preservación que estos productores desarrollan, omiten o transgreden, implicando una relación directa en la generación de servicios ambientales de enorme valor estratégico para el desarrollo nacional. La gestión sostenible de los recursos naturales tiene costos de oportunidad para los productores y enormes retribuciones para la sociedad en su conjunto. Esta relación de cargas y beneficios indica uno de los mayores aportes de la agricultura familiar. Cabe destacar en este aspecto, la conservación de la biodiversidad de los ecosistemas en los cuales se inserta la agricultura familiar, pero en particular la agro-biodiversidad, la cual está casi exclusivamente en manos de los pequeños productores quienes, en conjunto, significan el banco de germoplasma in situ del potencial agroproductivo del futuro de México.
En el plano de la cultura, la agricultura familiar se asocia directamente con los valores, códigos, cosmovisiones, tradiciones estéticas, sociales, lenguas y valores éticos construidos socialmente a través de la historia de formación de estructuras territoriales que le son propias a estos modelos de organización económica y social. La agricultura familiar, el campesinado, los ejidatarios, los comuneros, los pequeños productores, todos, conforman la base identitaria de la mayor parte de los territorios rurales y de los asentamientos humanos con los cuales conforman una estructura territorial y regional que les caracteriza. La preservación de la nacionalidad, la identidad y la cultura de México, tiene un alto y valioso componente en la sostenibilidad de los modelos de agricultura familiar.
En la dimensión política, la agricultura familiar representa el sustento de la ocupación del territorio y la conformación de región y nación, como elemento de enorme importancia para la creación de patrones de ocupación del territorio. Es claro que más allá de las consideraciones de eficiencia-costo, que pudieran aconsejar la extrema concentración de la población para reducir costos de provisión de servicios y generación de economías de escala, un modelo nacional de sociedad no puede permitir el abandono y despoblamiento de su territorio. Sin ser el único sistema económico o social que permite establecer modelos equilibrados de ocupación territorial, la agricultura familiar constituye uno de los sectores que más contribuye a la preservación de una territorialidad nacional en México.
Pero adicional a este aspecto político de construcción de territorialidad nacional, el campesinado, la agricultura familiar, ha sido el eje central de la construcción de la gobernanza en México. El sistema político de México actual se definió hace un siglo sobre las bases de una revolución obrera, agraria y campesina, que estableció los pilares de una estructura de la tierra que definió un modelo de propiedad social único en América. Los problemas y soluciones agrarias son elementos claves de la gobernanza, la paz, la justicia y la democracia, razón por la cual las consideraciones sobre la agricultura familiar no se pueden circunscribir a las consideraciones de carácter económico productivo.
Estos reconocimientos de las contribuciones de la agricultura familiar son determinantes para la definición de las estrategias para atender sus requerimientos. Es crucial hacer el reconocimiento de la multifuncionalidad de la agricultura familiar como un modelo estratégico para el desarrollo nacional, lo que implica la valoración de esas externalidades sociales que han de traducirse en una nueva relación de cargas y beneficios, significando una nueva contabilidad social como base para las definiciones de políticas públicas. Los acuerdos alcanzados en el marco de la Convención Río+20 indican una ruta de estimación y valoración de estas externalidades que deben ser incorporadas en el análisis de la importancia relativa de la pequeña agricultura, particularmente en el marco la desertificación, zonas áridas y suelos degradados. Esta valoración tiene un efecto político de referente de la importancia real de la agricultura familiar y un efecto económico que se expresa en las justificaciones de transferencias de la sociedad a ellos, sea por la vía de la inversión y gasto público o por la vía de la internalización a los precios, por vías como certificaciones de origen o sellos, como es el caso de los productos orgánicos.
Tal como se ha expresado en el presente estudio, el carácter sistémico de la producción de la agricultura familiar, ha conducido a destacar la importancia de considerar el sistema territorial, como un criterio de diferenciación de este modelo en las zonas áridas de México. Los resultados expresados en términos de los significativos diferenciales en términos de condiciones de vida y desarrollo de la agricultura familiar en las zonas áridas y el resto del país, se explican por las estructuras territoriales en los cuales se desarrollan. Por un lado la combinación de economías diversificadas de mayor dinámica, proximidad a mercados, mayor densidad en zonas de riego, economía diversificada y mayor institucionalidad.
Esto refuerza la propuesta de considerar la agricultura familiar como sistemas territoriales de producción, que se expresan como cluster en su dimensión económica productiva, como paisajes en su dimensión ecológica ambiental y como territorios de identidad y cohesión política. Enfrentar y ajustar los instrumentos de política a este enfoque implica la necesidad de entender que las estrategias de intervención han de ser consideradas como una canasta de instrumentos que no pueden ser asumidos en forma individual y aislada.
Desde la perspectiva productiva se requiere una visión integral de componentes que atiendan a la dotación de factores, particularmente agua y suelo, y los factores determinantes de la productividad, más relevante que las rentas mismas. La productividad depende de un vector de dimensiones que incluyen aspectos internos de la gestión del emprendimiento productivo, de factores del entorno territorial basados en la localización, aglomeración y proximidad de las actividades productivas. Desde la perspectiva ambiental, se requiere, en correspondencia con las estrategias productivas, la coherencia de los procesos de sustentabilidad de los procesos de uso sostenible, conservación y resiliencia, incorporando la valoración de las externalidades. Desde la perspectiva político institucional, se requiere contar con estructuras de fortalecimiento y desarrollo de capacidades individuales, asociativas y comunitarias para la gestión del conflicto territorial, la negociación democrática y la construcción de consensos para la formulación de los pactos territoriales que soporten las apuestas productivas, sociales, ambientales, culturales y políticas que se materializan en proyectos estratégicos territoriales.
El modelo de política pública estructural busca la creación de espacios de gestión territorializada, tal como se ha descrito. Esto implica la creación de espacios de planeación, priorización y formulación de planes y proyectos integrales en instancias territoriales con el protagonismo de colegiados conformados por productores, organizaciones de la sociedad civil e instituciones públicas. La capacidad de que estos procesos trasciendan hacia condiciones autónomas y vinculantes que puede ser determinante en las decisiones de inversión pública, la innovación social y los emprendimientos productivos, en una concepción estratégica que supera la diferenciación que nace de la centralización de las decisiones en instancias públicas, nacionales y distantes de las especificidades de los territorios. La diferenciación debe abrir paso a una mayor autonomía de las nuevas institucionalidades colegiadas de los territorios.
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[1] UNESCO, 2010
[2] SEMARNAT, 2013
[3] Esta diferencia indica que estos trabajadores no dedican tiempo completo a su explotación familiar, lo que significa que 0.8 trabajadores familiares por unidad, en promedio.
[4] FAO, 2011
[5] SAGARPA, 2012 (1)
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[7] SAGARPA, 2014
[8] SAGARPA, 2009
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[10] SAGARPA, 2009
