Cohesión territorial es fundamento de la paz

El concepto de cohesión territorial emerge recientemente en las orientaciones de políticas públicas. Su mayor desarrollo y aplicación como estrategia se ha dado en Europa, de donde provienen los mayores avances en cuanto a enfoque, conceptualización, metodologías de formulación e instrumentación. Sin embargo, muchos de los principios contenidos en su definición, se encuentran en las políticas públicas de los países analizados. En este primer capítulo se hace una reflexión de carácter conceptual, con el propósito de darle la mayor precisión posible al concepto, pero especialmente, para sustentar los criterios que han sido utilizados para el análisis comparado de políticas en los países.

La importancia del análisis de la cohesión territorial estriba en la naturaleza de las condiciones de desarrollo de los países latinoamericanos, marcados por constituir la región más desigual del mundo. La naturaleza de esta inequidad se hunde en razones históricas que se expresan en un conjunto de indicadores y comportamientos económicos del desarrollo, que marcan el dilema que fundamenta la reciente adopción de criterios de cohesión, como parte de las políticas públicas. En este sección se hace una revisión de los principales fundamentos diagnósticos sobre la naturaleza desigual del desarrollo.

Crecimiento y distribución

América Latina presentó, durante el período previo a la última crisis financiera, un comportamiento de crecimiento económico y estabilidad que se vio reflejado en un significativo descenso de los índices de pobreza. En los últimos cuatro años de crisis económica, el comportamiento macroeconómico de la región ha puesto en evidencia el avance logrado en términos de una institucionalidad que ha permitido enfrentar la crisis sin mayores traumatismos en los agregados macroeconómicos, tal como había ocurrido en crisis anteriores.

Sin embargo, este comportamiento favorable, en medio de difíciles condiciones de entorno económico global, no se reflejó en la reducción de los altos índices de concentración y pobre efecto redistributivo de la riqueza generada. Desde los años ochenta del siglo pasado, se ha hecho énfasis en la importancia de alcanzar altos niveles de crecimiento como condición para sentar las bases del desarrollo. Esta fue la promesa neoliberal y parte fundamental de las recetas del Consenso de Washington. Hay una condición estructural en el modelo de desarrollo económico latinoamericano que hace que el crecimiento y la generación de la riqueza no tenga efectos redistributivos. Este es el principal dilema del desarrollo latinoamericano, al cual las políticas aún no logran encontrar una respuesta adecuada.

El modelo capitalista que impera en los países latinoamericanos, fundamenta el principio redistributivo por medio del mecanismos básico del empleo como el principal transferidor de ingreso y renta, que debe tener como consecuencia el incremento de la demanda agregada y la generación de un círculo virtuoso de crecimiento económico, mayor consumo, mayor producción y mejores empleos con mejores ingresos. Esta no es la realidad de la economía de nuestros países, debido a la inexistencia de mecanismos de conexión entre las inversiones y ampliaciones de la producción y la dinámica de expansión de mercados laborales de mejor calidad.

La baja capacidad distributiva del mercado, no ha sido atenuada por las políticas públicas sociales compensatorias y redistributivas, reforzando una estructura estable de desigualdad inercial que no se altera significativamente en el largo plazo. 

Desigualdad

Esta situación se expresa en diferentes formas de desigualdad, esto es, de desequilibrios en la distribución de los beneficios del crecimiento económico, lo cual genera una condición de segmentación que impide la movilidad ascendente en la escala económica. 

La más evidente desigualdad es la que se presenta entre personas y hogares, que se expresa en sociedades duales, con extremos de pobreza y riqueza, acompañadas por una estrecha proporción de clase media. Las distancias de ingreso entre los más pobres y más ricos, son significativamente mayores que en cualquier otra región del mundo, sean estas de mayor o menor nivel de desarrollo económico. Pero las diferencias no se limitan al ingreso, sino que se expresan en diferencias de acceso a oportunidades de diferente tipo, a acceso a los bienes públicos, a la educación y a la garantía de derechos fundamentales. Incluso se presentan diferencias marcadas en el acceso a la justicia y al ejercicio político de representación. 

Se ha entronizado una verdadera cultura de la desigualdad que hace que sea socialmente aceptado en el imaginario colectivo, la existencia de estas diferencias. Si bien existen diferencias entre los países, con pocas excepciones, este es el patrón predominante en América Latina.

La desigualdad va más allá de las personas y los hogares, individualmente considerados. Hay grupos especialmente vulnerables a condiciones de desigualdad, por razón de su raza, género y edad. Las poblaciones originarias de América y las afrodescendientes, representan unos de los grupos con mayor grado de desigualdad. Existe una discriminación de profundo arraigo histórico de la sociedad mayor, como un residuo de modelos coloniales, hacia estos grupos de población, generando mecanismos de inequidad que se reflejan en niveles muy bajos de ingreso, barreras de acceso a las oportunidades de mercado y a las mismas políticas públicas. Otro grupo que sufre condiciones particularmente intensas de desigualdad son las mujeres, con la presencia de barreras objetivas para un acceso igualitario con los hombres, violencia y falta de oportunidades. Igualmente se presentan evidencias de desigualdad hacia jóvenes y población de la tercera edad.

Otra de las dimensiones de la desigualdad puede ser más polémica, pero es igualmente contundente. Se trata del desequilibrio existente en la remuneración desigual que tienen los factores productivos. Diversos estudios muestran que las distorsiones e imperfecciones de los mercados se traducen en que la retribución al capital es inequitativamente mayor que el factor trabajo. No es tan fácil dilucidar la forma como, ante serios problemas de productividad de los factores, estos se reflejan en inequitativas formas de retribución.

Una de las más claras evidencias de esta desigualdad es la informalidad creciente de los mercados laborales en los países latinoamericanos, lo cual, en forma relativa a otras regiones del mundo, es evidencia de la precarización del trabajo. Incluso se llega a extremos como la declaración en Brasil de estrategias públicas para combatir el trabajo esclavo. El caso de la tierra presenta particularidades similares a las del capital, dada la característica especulativa que ha alcanzado en muchos países de la región.

Finalmente, como expresión sintética de las anteriores desigualdades, existe una expresión territorial que se manifiesta en las diferencias geográficas en la distribución de la pobreza, marginalidad y oportunidades. Más allá de las condiciones naturales, como pueden ser zonas naturalmente aisladas o zonas de alta aridez, o de las ventajas comparativas de unas localizaciones sobre otras, existe un componente significativo de desigualdad en contra de zonas geográficas en particular. La más clara evidencia de este patrón es lo ocurrido entre las áreas urbanas y rurales, e inclusive entre las mismas áreas urbanas entre si. Es evidente la enorme concentración de inversión pública en infraestructura en los grandes centros urbanos de América Latina, lo cual sin duda, discriminó en contra de otras regiones, generando un fenómeno inducido de deterioro de unas regiones en beneficio de otras.

Pero hay una relación adicional de propensión a la discriminación de territorios particulares, como reflejo de las desigualdades por concentraciones particulares de grupos poblacionales particularmente vulnerables, en los casos de regiones predominantemente indígenas o campesinas.  

Asimetrías

Las desigualdades son expresión de asimetrías en el acceso a las condiciones básicas para el desarrollo, lo cual genera un círculo vicioso de discriminación. A menor acceso, menores oportunidades y por tanto menor acceso. El desarrollo trae consigo un espiral endógeno de posibilidades de desarrollo, creando círculos asimétricos de grupos o territorios, generando mecanismos de reproducción de la pobreza y la desigualdad. Los diferenciales de capacidades son, a su vez, causa y consecuencia de las asimetrías entre grupos sociales y territorios.

Existen asimetrías estructurales cuando las dotaciones para grupos poblacionales o territorios, generan frenos permanentes para desarrollar el potencial productivo y de crecimiento. Las dotaciones naturales son la primera fuente de asimetría, lo cual es muy evidente en las zonas rurales basadas en modelos primarios de explotación de recursos naturales. Los capitales naturales, humanos o sociales no se distribuyen homogéneamente en el espacio nacional de un país. De esta distribución surgen estructuras desiguales que determinan los patrones lógicos de asimetría.

Pero las políticas públicas pueden ser igualmente inductoras de asimetrías cuando estas actúan como reforzadoras de las condiciones estructurales de desigualdad. Es evidente que el Estado tiene una alta influencia, por medio de las inversiones diferenciales, en las capacidades de grupos, particularmente cuando estos tienen la capacidad de cooptar al Estado, y territorios para acceder en forma equilibrada a bienes públicos, infraestructura o redes de innovación. En el desarrollo regional son múltiples los ejemplos de modelos que han reforzado las asimetrías, destacándose el caso de las áreas metropolitanas gestadas por políticas públicas que favorecieron la concentración poblacional como parte del modelo de industrialización, particularmente intenso en la primera mitad del siglo XX.

En un entorno de desigualdad se generan modelos bipolares con condiciones extremas en cada una de las puntas de la distribución. Estas condiciones duales, que no permiten un continuo de movilidad, sino segmentaciones refractarias al cambio, se constituyen en barreras estructurales al desarrollo. Existen diversos tipos de dualismo en la base económica.

Como se ha mencionado, la distribución del ingreso aparece como uno de los rasgos característicos de las economías latinoamericanas. La casi totalidad de países latinoamericanos presentan altos grados de concentración, con extremos distantes, donde conviven grupos de población con ingresos equivalentes a los más altos ingresos de un país desarrollado, con una alta proporción de población con ingresos por debajo de las condiciones mínimas de subsistencia. Las medidas de concentración y de distancia son la expresión de mundos cualitativamente diferenciados, que se expresan en una convivencia necesariamente conflictiva. Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por estos patrones de zonas de altos ingresos, como enclaves, dentro de amplísimos grupos de marginación y pobreza. Esta condición de ruptura social es un rasgo distintivo de la realidad social latinoamericana.

El resultado de este patrón de ingreso, es una estructura de consumo igualmente dual. Los mercados se segmentan de forma simétrica con estas distribuciones de ingreso, en dos tipos de economía que conviven, pero que no se integra. En un extremo de la curva de consumo se genera una cultura consumista que responde a mercados de altísima elasticidad al ingreso, y se expresa en espirales de consumo suntuario, donde el motor de crecimiento se basa en estrategias para generar nuevas necesidades de consumo y la expansión de mercados con poca capacidad de dinamizar el aparato productivo. En el otro extremo se encuentra una economía de supervivencia, con muy baja capacidad adquisitiva, en mercados con serias restricciones al crecimiento. El crecimiento de una clase media, como patrón dinamizador característico de las sociedades desarrolladas, sigue siendo una ausencia en el modelo dual latinoamericano. Es cierto que se han presentado períodos cuando esta clase media ha tenido avances, pero su sostenibilidad es frágil aún, como lo indican los efectos de la actual crisis económica que le ha golpeado significativamente.

La productividad es otro de los espacios en los cuales se hace evidente la situación dual de la economía en la región. En América Latina se encuentra simultáneamente la presencia de altos niveles de productividad en una economía empresarial de gran factura, sea por la vía de la maquila o de grandes corporativos nacionales y multinacionales. En la industria, la agricultura o los servicios, los países analizados cuentan con modelos de altísimo desempeño, capacidad competitiva en los mercados internacionales y enlazamientos exitosos dentro de cadenas de valor de muy alta productividad.

Pero en el otro extremo se encuentra una gran cantidad de empresas con serios problemas de productividad, poca capacidad para insertarse en mercados competitivos, apenas en los niveles de subsistencia y fuera de los circuitos de valor agregado de la economía más dinámica. Los extremos de la productividad se constituyen en otro de los factores claros de la desigualdad y las asimetrías mencionadas, expresando la ausencia de canales de movilidad de las empresas para el logro de un incremento real de la productividad general de la producción, al igual que limita los incentivos y estímulos para los incrementos sustantivos de la productividad y eficiencia económica, por restricciones a la competitividad.

Otra de las manifestaciones de la dualidad de la economía latinoamericana es la, ya mencionada, informalidad de los mercados laborales. En las últimas décadas el incremento en el empleo se ha dado en los sectores informales, antes que en los mercados laborales más institucionalizados. La ausencia de contratos, derechos laborales limitados, acceso restringido a la seguridad social y precariedad en las capacidades de negociación, han hecho que el tema del empleo adquiera una importancia sustantiva, dado que es extraordinariamente limitante como mecanismo redistributivo. En el extremo opuesto, se encuentran estructuras de enormes privilegios para una minoría de trabajadores con condiciones particularmente favorables, representada por burocracias públicas, tecnocracia o niveles ejecutivos de grandes empresas. Estas diferencias son expresión, nuevamente de modelos duales, que no tienen mayores capacidades para establecer canales de movilidad laboral y, por tanto, social.

Estrategias de desarrollo y el Estado de Bienestar

En este marco de desequilibrios en las condiciones del desarrollo se abre la preocupación sobre el papel del Estado como mediador entre el mercado y la sociedad y como director de la economía, como es establecido por los marcos constitucionales de los países analizados. Una reflexión sobre este papel, conduce necesariamente a la concepción del Estado de Bienestar y en la evolución experimentada durante los últimos años.

Durante las primeras décadas de la segunda mitad del siglo pasado, se consolidaron las bases de un Estado de Bienestar, particular a América Latina, con profundas diferencias de su expresión en Europa o Estados Unidos. Este se caracterizó por un alto nivel de intervención y responsabilidad en la provisión de servicios básicos para la sociedad. Pero en las últimas décadas del siglo XX se produjeron profundas reformas estructurales como respuesta al agotamiento del modelo público, principalmente expresado en los enormes desajustes macroeconómicos y la evidencia de una década pérdida, durante los años ochenta. El nuevo modelo impuesto, basado en el Consenso de Washington, se caracterizó por la reducción del Estado, la preeminencia del mercado y reformas institucionales que incluyeron temas como la descentralización y la ampliación de los espacios de participación de la sociedad civil, en forma corresponsable. 

El énfasis en el mercado implicó el desmonte de la institucionalidad pública que intervenía directamente como un agente económico en la provisión de servicios y bienes públicos o en la gestión de sectores económicos estratégicos, como es el caso de energía o comunicaciones. Estos espacios económicos fueron reasignados al sector privado y sometido a las reglas y condiciones del mercado. 

El conjunto de reformas tenía la expectativa de un crecimiento mayor que habría de traducirse en mayor inversión, mayor dinamismo en los mercados, más y mejor empleo y un desarrollo sostenido en el largo plazo. Conscientes de las dificultades que el cambio en el modelo podía generar en la población vulnerable y en las economías con menor capacidad para adaptarse a las condiciones de mercados competitivos, se establecieron las bases para crear estrategias compensatorias de carácter social asistencial.

No obstante la amplitud de las reformas y la disciplina generalizada con que se aplicaron, los resultados esperados se dieron sólo parcialmente. Sin duda el más importante de ellos fue el logro en la estabilidad macroeconómica y el fortalecimiento de la institucionalidad económica que explica, en parte, la forma como se ha logrado adaptar a la actual crisis mundial. Sin embargo, su gran deuda está en el tema de la equidad, ya que se hizo evidente que profundizó las condiciones estructurales de desigualdad, en todas sus formas y no logró las metas de crecimiento sostenido anunciadas, confirmando la hipótesis que indica que la desigualdad es un freno al crecimiento por cuanto no se ve reflejada en el incremento de la demanda agregada y de dinámicas de crecimiento – consumo – crecimiento.

El giro en la primera década del presente siglo ha sido hacia una intervención pública en la economía con mayor regulación y la retoma del Estado de algunas de las funciones básicas de redistribución. Esto no ha implicado, sin embargo, el abandono de los principios básicos neoliberales, soportados en disciplina fiscal, preeminencia del mercado y reformas estructurales, particularmente de tipo institucional. Se evidencia una clara tendencia hacia nuevos modelos económicos y sociales basados en el reconocimiento de los derechos ciudadanos como fundamento de políticas sociales menos compensatorias. Modelos de corte pragmático como Brasil, que han alcanzado significativos logros en combate a la pobreza, al tiempo que ha promovido la expansión de los mercados, profundizado su participación internacional y un crecimiento sostenido durante varios años, se suma a una amplia tendencia a reformas más profundas iniciadas por un grupo de países, liderados por Venezuela, que buscan la construcción de una nueva opción, bajo el denominado Socialismo del Siglo XXI, que sin abandonar al mercado como motor de desarrollo, retoma plenamente el tema de la equidad como soporte para una mayor intervención del Estado en la economía, reformas del sistema social y aumento del gasto social.

Estos procesos de búsqueda de opciones en América Latina han creado un nuevo escenario de gestión pública, donde se insiste en las necesarias reformas del Estado, orientadas por preocupaciones sobre la gobernanza y la ampliación de los espacios de corresponsabilidad social. La crisis de la economía mundial de los últimos años, ha ralentizado muchas de las reformas, pero, al tiempo, refuerza la necesidad de establecer nuevos modelos. A diferencia de los años noventa, cuando un modelo y batería de medidas promulgadas bajo el Consenso de Washington, sirvió de guía a las reformas, o en los años cincuenta, cuando el modelo de Sustitución de Importaciones promulgado por la CEPAL, cumplió ese papel, en este momento no se visualiza un modelo nítido predominante, sino un tipo de pragmatismo ecléctico de ajuste a las dinámicas mundiales de un período de internacionalización del capitalismo. Ni siquiera el Socialismo del Siglo XXI cuenta con un conjunto preciso de reformas.

En este marco se presenta la coexistencia de reformas con inercias institucionales y la búsqueda de objetivos específicos por parte de políticas que muestran un escenario complejo de desarrollo. Lo cual se refleja con claridad, como se muestra adelante en los seis países analizados en la presente investigación.

Un acuerdo mundial alcanzado por todos los países en el seno de las Naciones Unidas en el año 2000, denominado los Objetivos del Milenio, logró concitar las voluntades en torno a metas concretas para atender los más acuciantes problemas del desarrollo. No definen un modelo de políticas, pero si establece metas precisas, sin vaguedades, para enfrentar las bases de la desigualdad en el mundo. Las metas son múltiples y se agrupan en 8 objetivos específicos para erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseñanza primaria universal; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar el sustento del medio ambiente; y fomentar una asociación mundial para el desarrollo. 

Esta ha sido una pauta de significativa importancia como orientadora de política pública, pero no contiene elementos que atiendan a la desigualdad o al modelo de desarrollo, reflejando la preeminencia del discurso sobre pobreza y marginación, antes que sobre desigualdad.

Movilidad de factores productivos

Las condiciones para alcanzar un desarrollo equilibrado implican un crecimiento económico con distribución, sostenibilidad y gobernanza democrática. Más allá de ser una obviedad, esta es la base para la estructuración de un modelo que no ha logrado encontrar el balance entre estos objetivos y condicionantes. Uno de los componentes claves para el logro de este balance pasa por establecer circunstancias favorables para una óptima asignación de los factores de producción, en aras de alcanzar los niveles de productividad y externalidades redistributivas del modelo de crecimiento económico. Esto está fuertemente vinculado con la movilidad de los factores productivos, lo cual está referido a los incentivos y retribuciones que estos factores encuentran en los mercados.

Los patrones de distribución de los recursos disponibles para los procesos productivos están determinados por las dinámicas económicas de los mercados. Particularmente el capital financiero tiende a ubicarse en las actividades donde se encuentren los mejores balances entre renta y riesgo, independiente de otras consideraciones ligadas al desarrollo, a la equidad o a la sostenibilidad.

Posiblemente una de las aproximaciones más nítidas en este sentido, se pueda observar en el Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 2009, titulado Una Nueva Geografía Económica, donde aplica a profundidad la visión del desarrollo regional para explicar los condicionantes actuales del desarrollo (Banco Mundial, 2009). En síntesis, este polémico informe, expresa la realidad de las tendencias económicas con el reconocimiento de las fuerzas que explican la concentración económica y demográfica, para declararlas como expresión de la racionalidad económica de los inversionistas. En esta visión se identifican la densidad, asociada al logro de mayores posibilidades de rentabilidad, la distancia como el factor explicativo de las brechas crecientes entre espacios con mayor posibilidad de inclusión en los procesos dinámicos de crecimiento y los rezagados y, finalmente, la división generada por las barreras institucionales que impiden intercambios y flujos entre espacios y regiones, que permitiría, teóricamente que la racionalidad de asignación de recursos, genere un modelo óptimo que genere convergencia.

Esta visión identifica la aglomeración como motor de desarrollo, la migración como mecanismo de ajuste, en el caso del factor trabajo, y la especialización, en el caso del conocimiento y tecnología, como base del establecimiento de roles funcionales de los diferentes espacios en modelos de integración e inclusión. De esta forma se establece la lógica imperante en la región, que determina la dirección de la inversión concentrada sectorial, espacial y poblacionalmente. El Banco Mundial deja el mensaje claro de la tendencia ‘natural’ que los merados imponen a los patrones de inversión o asignación de los factores de producción, que buscarán siempre los espacios de mayor rentabilidad.

Sin embargo, esta movilidad de factores no se producen en condiciones perfectas de mercado, debido a diferentes situaciones de segmentación o de distorsiones, que no necesariamente han conducido a un óptimo de asignación, sino que tienden a reproducir las concentraciones e inequidades existentes. Hay casos particulares donde esta asignación no se encuentra sometida a procesos virtuosos de asignación óptima, como es el caso de los recursos naturales, la tierra o la mano de obra. 

Estas lógicas de asignación de recursos, en respuesta a los estímulos del mercado, no son funcionales a objetivos redistributivos y requieren de la intervención de sistemas regulatorios o incentivos públicos que logren ajustar las tendencias hacia objetivos redistributivos, lo cual no ha ocurrido en el contexto de la mayor parte de los países latinoamericanos.

Papel y desafíos del Estado

En este marco de desigualdad que caracteriza las economías latinoamericanas, sigue siendo una preocupación central la capacidad de la institucionalidad pública para liderar las transformaciones requeridas, en el logro de ajustes a las tendencias concentradoras de le economía. La falta de gobernabilidad es una de las falencias importantes de los Gobiernos de los países analizados. Los principales problemas que se identifican en la capacidad del Estado para establecer mecanismos de orientación de la economía en procura de los balances que proporcionen entornos a los mercados y flujos de recursos y factores productivos hacia economías más equitativas, expresan sólo una parte de los desafíos de un Estado que se busca a si mismo en un nuevo entorno de desarrollo.

Las transformaciones del Estado latinoamericano, desde su concepción totalizante que alcanzó en los años setenta, en su posterior minimización en los años noventa, su expansión a inicios del siglo y en su reinvención a partir de la crisis económica, son tareas pendientes. Los Estados nacionales muestran debilidades en cuanto a un discurso integrador que lidere las reformas requeridas para atender una nueva economía global basada en el conocimiento; adolece de serias debilidades para emprender las intervenciones reguladoras necesarias, en razón a rezagos y captura de su independencia por parte de intereses particulares; hay una enorme debilidad fiscal, tanto por sus bajos niveles, como por su estructura regresiva; las inversiones públicas se concentran en transferencias privadas con bajos niveles de desarrollo de bienes públicos que ataquen los problemas estructurales que afectan el desarrollo; presenta serios problemas de credibilidad y legitimidad por la pérdida de confianza de la ciudadanía. Este es el marco en el cual se intenta reinventar el Estado, promoviendo reformas y ampliando los espacios democráticos.

 Cohesión social / económica

Ante las bases de desigualdad en los procesos analizados, se reconoce el esfuerzo realizado por los países latinoamericanos con el propósito de enfrentar las debilidades del modelo en cuanto a los pobres resultados en términos de óptimos sociales del desarrollo. Las estrategias para corregir estos desequilibrios se centran en políticas sociales y económicas que abren la perspectiva de la cohesión como un propósito central.

Barreras al desarrollo

El principal instrumento de intervención, dentro de las estrategias de desarrollo económico recientes, ha estado ligado a la política y al gasto social que el Estado realiza con el propósito de compensar los desequilibrios a los que el mercado no ha tenido capacidad de respuesta. Dentro de estas políticas es necesario diferenciar los componentes básicos de los derechos sociales, como salud, previsión social, educación y vivienda, que tienen un carácter general y concentran un componente sustantivo del gasto público, de las acciones contingentes de focalización en poblaciones vulnerables y marginadas. 

La provisión de servicios sociales se considera como uno de los espacios de mayor avance en América Latina, como puede verse en los indicadores de necesidades básicas insatisfechas, desarrollo humano y calidad de vida, los cuales han mostrado avances sustanciales en las últimas décadas, en forma generalizada. 

Pero las condiciones de marginalidad de grandes grupos poblacionales y regiones, impiden el acceso pleno a los sistemas sociales, requiriendo de la formulación de políticas específicas para la atención a la pobreza y lucha contra la discriminación. Si bien, estas estrategias forman parte de las políticas sociales, sus estrategias de focalización y diferenciación les dan características particulares que requieren de esquemas normativos e institucionales especiales.

La definición de pobreza tiene aproximaciones particulares de acuerdo con las diferentes concepciones y marcos desde los cuales se analice. En la actualidad predomina la visión oficial de la pobreza desde una perspectiva económica, que la define en términos de capacidad de consumo, estableciendo una cota mínima de ingreso que permite acceder a los bienes y servicios básicos de una canasta normativa, en otros términos, pobre es aquel que no tiene la posibilidad de adquirir en el mercado su sustento básico para una vida digna. Sin embargo, hay otras perspectivas políticas y sociológicas que incorporan al concepto de pobreza otras dimensiones entre las que se encuentran las oportunidades, el reconocimiento y la pertenencia a un grupo, como componentes claves del concepto de una vida digna, lo cual no se encuentra en el mercado.

Pero el aspecto más relevante, para nuestra discusión sobre la cohesión, radica en la concepción neoliberal de la pobreza como un problema de capacidades individuales y la responsabilidad del Estado para compensar o superar los déficit individuales con mayores capacidades y mejores oportunidades, frente a una concepción basada en el reconocimiento de la pobreza, no como un problema individual, sino colectivo, como un problema social. Esto implica una visión diferente, entre la que asigna un carácter estructural de la sociedad que no tiene un propósito integral de beneficio general, sino que concibe el esfuerzo individual como el mecanismo para atender la marginación y la pobreza y otra que entiende la pobreza como un problema de la sociedad en general. No es menor la diferencia, en términos de sus implicaciones en el desarrollo del concepto de cohesión.

La tendencia en las políticas innovadoras de algunos de los países de América Latina, como el caso de Brasil o los países que promueven modelos socialistas mixtos, como Ecuador, indican una tendencia hacia anteponer el sentido garantista de derechos, como una responsabilidad social, colectiva, a la consideración individualista de la pobreza como problema de la población afectada.

El modelo de desarrollo económico, basado en el sector privado como generador de riqueza, cuenta con sistemas de distribución para que el conjunto social acceda a condiciones adecuadas de bienestar, por la vía del empleo y la provisión de bienes y servicios, principalmente, y un sistema de política social de carácter redistributivo basado en sistemas impositivos que permiten al Estado proporcionar los bienes públicos complementarios. La discusión sobre el Estado de Bienestar que hemos referido, puede sintetizarse en la discusión sobre cuánto de cada uno de estos componentes proporciona el balance adecuado, dadas unas condiciones particulares de desarrollo.

El problema de la exclusión, como componente de la pobreza, pero no exclusivo de ella, refleja las condiciones estructurales que impiden a grupos de población a acceder a las dinámicas económicas redistributivas del mercado, particularmente a mercados laborales eficientes, o a las políticas sociales provistas por el Estado. Es justamente este uno de los más graves problemas que aqueja a América Latina, la exclusión como carácter distintivo de modelos de crecimiento económico con precarios mecanismos inclusivos. Este es el drama del crecimiento sin empleo, que afecta no sólo a los países en desarrollo, sino que es uno de los graves efectos de un modelo especulativo de crecimiento que se encuentra en los cimientos de la actual crisis mundial.

La inclusión económica es, por tanto, una de las mayores preocupaciones de las políticas de desarrollo. La definición de las mejores opciones de inversión o la estructuración de modelos de producción, ha estado dependiendo de una visión restringida de competitividad, donde el principio neoliberal de crecimiento como sustento del desarrollo, se choca con la realidad de que no cualquier crecimiento genera desarrollo. En otras palabras, el crecimiento con exclusión no genera desarrollo, pero al tiempo, se convierte en factor que lastra el crecimiento.

Pero también en el acceso a los servicios sociales provistos por el Estado, se presentan procesos de exclusión. La tercerización, es decir, la privatización de la provisión de los servicios sociales, que fue otro de los legados de los años noventa y del principio de reducción del Estado, ha mostrado diferentes mecanismos de exclusión, que hacen que sus coberturas sean reducidas, como ocurre con la previsión y seguridad social, por ejemplo. La exclusión en los sistemas sociales es, por tanto, uno de los problemas generalizados en nuestros países, que han obligado a diferentes estrategias complementarias, de altos costos, para balancear un sistema compensatorio ineficiente.

Más allá de la inclusión económica, en el escenario del mercado, y la inclusión social, en el escenario de los sistemas de servicios sociales, existen otros espacios determinantes del desarrollo, referidos a la inclusión como pertenencia a grupos sociales, a comunidades de diverso tipo o a territorios propios. La afiliación a un grupo social se constituye en un fundamento clave del bienestar y fuente de oportunidades y reconocimiento. Esto incluye las posibilidades reales de participación y representación política, con las cuales se incide en el escenario y las rutas del desarrollo. 

La inclusión económica, social y política, permite procesos de movilidad social dentro de un grupo o una línea de bienestar, que asocia el proyecto individual de bienestar con un proyecto colectivo de desarrollo. Mayor bienestar dentro del grupo al cual se pertenece, con él y gracias a él, es parte esencial de la inclusión como condición básica para el desarrollo.

La cohesión

En este marco de reflexión sobre las barreras al desarrollo, aparece la cohesión como un concepto emergente, de indiscutible atractivo refrescante de las discusiones sobre políticas públicas asociadas al desarrollo. El origen del concepto, asociado a las políticas públicas, se encuentra en Europa donde el proceso histórico de consolidación de su unidad comunitaria ha puesto de relieve las enormes diferencias existentes entre sus territorios y naciones y la necesidad de enfrentar, simultáneamente, la integración y el fortalecimiento de sus territorios.

No deja de ser un concepto polisémico que es necesario abordar cuidando su contribución o cualificación al sentido del desarrollo. Como ha sido referido en este documento, la inclusión dentro de un sistema económico productivo, un sistema social y un espacio político de representación, pueden ser considerados como los principios del desarrollo. El concepto de inclusión, hace referencia a una relación entre un individuo y la sociedad a la cual pertenece, donde tienen lugar las dinámicas de los sistemas mencionados. El concepto de inclusión parece suficiente para establecer las bases de un desarrollo con bienestar y es un mecanismo objetivo claro de carácter económico, social y político. ¿Porqué parece necesario un concepto, como la cohesión, que vaya más allá de la inclusión?

Habría varias formas de abordar esta pregunta, pero se puede traer nuevamente la reflexión sobre el sentido individual o colectivo del desarrollo. Una visión de carácter individualista, en extremo liberal, es que el desarrollo de una sociedad es la suma del bienestar de sus individuos, lo cual se logra a través de los mecanismos de inclusión ya discutidos. Nada podría agregar el concepto de cohesión a esta visión. Sin embargo, si se asume un sentido colectivo, donde el desarrollo se entiende como un proceso armónico general, que considera el bienestar de los individuos, pero reconoce un continente social, colectivo, grupal, incluso territorial, que lo alberga. 

En este marco, la cohesión suma al concepto de la inclusión el de pertenencia a un grupo, y la cohesión, a diferencia de la inclusión, se refiere a ese grupo. CEPAL ha definido la cohesión en este mismo sentido, usando la inclusión y pertenencia como fundamento. Para el presente análisis se hace necesario, en consecuencia, tener la referencia clara del grupo al cual se refiere la cohesión o al cual se orientan sus objetivos.

Pero entendiendo que la inclusión y la pertenencia son los mecanismos de operación de la cohesión, falta un sentido de logro final que explique el poder convocante que ha demostrado. La cohesión refiere a un sentido de unidad, de equilibrio interno entre un grupo o colectivo, refiere a un sentido de solidaridad, de compromisos recíprocos entre sus miembros. La cohesión es un atributo de un sujeto concreto, y la definición de ese sujeto es clave en la definición de la cohesión. Una sociedad es cohesionada cuando hay mecanismos operantes de inclusión y sentido de pertenencia de sus miembros que comparten una objetivo común, en este caso, un objetivo de desarrollo. De alguna forma, es una utopía orientadora de las decisiones de políticas de desarrollo. 

La cohesión es en si mismo un objetivo adicional del desarrollo, que expresa una voluntad de afirmación como grupo, sociedad, colectivo o territorio. Esto se podría expresar en que al crecimiento, la equidad, sostenibilidad y gobernanza, se adiciona la cohesión como meta. La expresión de la cohesión puede no ser tan fácil de identificar como las anteriores, pero su aproximación como pertenencia e inclusión, pueden ser un principio clave para su seguimiento.

Al tiempo, nos lo indica la experiencia europea, la cohesión es una estrategia aceleradora del desarrollo. La razón se puede hallar en la naturaleza de un modelo de inclusión y pertenencia, que tiene la capacidad de dinamizar los actores sociales y orientarlos en la dirección de un objetivo colectivo, un proyecto colectivo de desarrollo.

Convergencia

La cohesión evoca una condición de desigualdad, desequilibrio o asimetría, por tanto una expresión de distancia entre los diferentes miembros del grupo o sociedad, respecto de condiciones constitutivas del bienestar y desarrollo. La cohesión aborda estas distancias, generando mecanismos para reducirlas, esto es, para generar convergencia que podría entenderse como un proceso de igualitarismo.

Sin embargo, la convergencia, al igual que la cohesión, no debería entenderse como un mundo deseable de igualdad total. La heterogeneidad social, cultural, económica o política, es parte consustancial a las sociedades posmodernas. La libertad para elegir proyectos personales o económicos, dentro de un conjunto social, es una de las bases de la nueva democracia. Por ello la idea de un igualitarismo llano, no tiene cabida. Pero esto no debería aplicar para los principios de inclusión y pertenencia. Cada uno de los miembros de la sociedad debería convergir a un espacio igualitario de oportunidades para elegir, para construir su proyecto, albergado por el proyecto colectivo.

En un sentido más amplio, la convergencia debería expresarse como las reducciones en las brechas de desarrollo, expresadas estas en dimensiones económicas, sociales o culturales. Las estrategias de cohesión, tienen expresión concreta en políticas de convergencia que deben afrontar la solución a las diferencias explicadas por un acceso inequitativo, injusto podría decirse, a las oportunidades del desarrollo

La convergencia hace referencia a una de las dimensiones claves del desarrollo, relativa al proyecto colectivo de la sociedad, a su sostenibilidad y modelo, a sus valores, a su axiología y fines últimos, su teleología. La globalización, iniciada por canales económicos y políticos, se hace realidad en su dimensión cultural. El amplio debate sobre la presión homogeneizadora de la hiper comunicación que forma parte del proceso globalizador tiene mucho que ver con un proceso de convergencia, como se ha apreciado en la sentencia amenazante del fin de la historia que se proclamaba como emblema del pensamiento único de la sociedad neoliberal de finales del siglo pasado.

Pero al tiempo que la globalización avanza, lo hace el resurgimiento de las singularidades, de las expresiones y visiones nacionales, regionales y locales, defendiendo el derecho a la diferencia, poniendo sobre la mesa uno de los más esperanzadores mensajes para el desarrollo futuro, la universalización de las culturas y las diferencias. La convergencia no puede significar la unicidad de los proyectos de desarrollo, sino la posibilidad de un proyecto universal conformado por multiplicidad de proyectos sociales o territoriales. La cohesión, en este sentido, será la expresión de una sociedad diversa, heterogénea, pero que converge a un mundo igualitario de oportunidades.

Una perspectiva desde el territorio

Hasta aquí se ha considerado la cohesión en la perspectiva del desarrollo económico y social, relativa a los procesos entre grupos sociales o al interior de ellos. Ahora es pertinente hacer la consideración desde una perspectiva diferente, que incluye el sentido espacial e histórico dinámico que aporta el territorio como categoría social. La cohesión, en sus dimensiones económica, social y política que se ha hecho referencia, tiene una expresión territorial.

El territorio es la construcción histórica social con referente institucional, como instancia de gestión y dominio de un recorte espacial. El territorio es un sistema complejo que da cuenta de una forma particular de apropiación del espacio natural por parte de un grupo social, generando relaciones dinámicas productivas, sociales, políticas e institucionales y una cultura envolvente que recoge los códigos, valores e identidad. El territorio se basa en un sentido de adscripción y pertenencia, que en últimas se expresa en una territorialidad que soporta la acción colectiva y posibilidades de tener un proyecto común.

Esta categoría de gestión ha sido el fundamento del desarrollo regional desde hace décadas y ha perfilado estrategias de significativo impacto en los modelos de desarrollo adelantados en la región. Pero el concepto de cohesión asociado al territorio es de más reciente aparición, específicamente en el entorno de las políticas estructurales de la Unión Europea.

Lo que es necesario destacar es que en el contexto latinoamericano hay una tendencia creciente a la incorporación del territorio como una categoría esencial en el desarrollo, tanto en términos generales como en los ámbitos sectoriales. Más allá del desarrollo regional, que siempre lo ha tenido como referente claro, la adopción del denominado enfoque territorial está formando parte de las visiones de reorientación de las políticas públicas en general y de la gestión de políticas particulares. Entre ellas es necesario destacar las políticas ambientales, desarrollo rural, atención a la pobreza, seguridad alimentaria, turismo, industria y desarrollo tecnológico, como ejemplos de lo que pretende ser una nueva generación de políticas.

En este marco, el territorio incorpora una categoría aglutinante de enorme significado para las estrategias de desarrollo y una forma complementaria para entender la cohesión y la convergencia.

Brechas territoriales

El concepto de brechas territoriales aduce a las diferencias en la distribución de las actividades y dinámicas económicas en el espacio y es la expresión de la desigualdad que se genera por los procesos de inversión, acumulación y remuneración de los diferentes componentes de la producción. La naturaleza diferencial del espacio, expresa una lógica que puede ser explicada por diferentes patrones de localización de los recursos y de los mercados de las diferentes actividades económicas. No siempre estas diferencias y heterogeneidad puede ser calificada como brechas territoriales, ya que es natural la especialización y concentración en cualquier espacio, generando sistemas o redes territoriales con nodos y espacios de influencia. 

En un espacio geográfico económico se estructuran diferentes tipos de aglomeraciones o densidades de actividad económica y concentración demográfica, pero no necesariamente estas concentraciones pueden ser asimiladas a territorios. La precisión no es sólo semántica y se origina en las definiciones conceptuales que diferencian entre espacio, paisaje y territorio. Para efectos del presente análisis se asume la definición de territorio como una construcción institucional, esto es, cuenta con un reconocimiento normativo y organizacional para la gestión de su desarrollo. Un ecosistema particular, una cuenca, una zona de frontera, un parque natural, la región de influencia de una ciudad o de un proyecto de infraestructura puede ser un espacio, o un paisaje, integral, sistémicamente estructurado y multidimensional, pero no es territorio si no cuenta con un reconocimiento de tipo institucional.

La importancia de esta definición estriba en la idea de que un proyecto de territorio tiene una categoría política que se concreta en la posibilidad de ser gestionado como tal. Los territorios son, entonces, categorías normativas, relacionadas con formas orgánicas de sus elementos en esquemas de gobernanza y ejercicio de poder. La importancia de esta precisión se relaciona con la posibilidad de identificar unidades espaciales para referenciar temas como el de rezagos territoriales. Las visiones y aproximaciones regionales, dan cuenta de los espacios económicos, naturales o sociodemográficos, no necesariamente territoriales. En este sentido, las unidades territoriales se refieren a una estructura comandada por el reconocimiento de territorio nacional, regional y municipal que hacen los marcos constitucionales de los países, así como los diferentes arreglos con niveles relativos de autonomía (macro, meso o microrregionales) que son ordenados para la gestión de componentes estratégicos del desarrollo de cada uno de estos repartos territoriales.

Un sistema territorial, tiene la característica de anidamiento jerárquico, que se expresa en un sentido multiescalar, esto es, que cada nivel contiene al inmediatamente inferior. La nación se conforma de estados (departamentos, provincias, según el caso) y estos a su vez de municipios, generando una simultaneidad territorial que se resuelve en mecanismos de coordinación, subsidiaridad y solidaridad, de acuerdo con los principios del ordenamiento territorial.

Teniendo en consideración esta estructura territorial, el análisis de las brechas territoriales hace referencia a las distancias de los indicadores de desarrollo entre territorios, como espacios de gestión. Para el propósito que nos ocupa, relacionado con políticas públicas para la cohesión territorial, focalizar el análisis en este marco es de enorme importancia, ya que, como se verá en el análisis específico de los países, esta categoría de territorio tiene un rol instrumentador clave.

Los territorios más dinámicos, concentradores de actividad económica, pero al tiempo, generadores de relaciones funcionales con otros territorios, como el caso de los distritos industriales o las áreas metropolitanas, se constituyen en polos generadores de crecimiento económico, irradiando o vinculando actividades interconectadas en otros territorios vecinos o distantes, según la naturaleza de su actividad económica. 

El territorio líder puede ser considerado en cualquier nivel de la escala territorial, una región o un municipio y su función establecerá brechas o diferencias de inequidad, cuando la concentración de la dinámica económica se realiza sin integrar, incluir, a los territorios circundantes, o cuando lo hace a expensas de sus recursos. 

Esto significa que no todos los territorios exitosos en cuanto a crecimiento económico, tienen la capacidad de ser jalonadores de desarrollo, para un espacio mayor que su espacio específico, es posible que no dinamicen redes territoriales.

Es el concepto o categoría de espacio económico, desde una perspectiva de la geografía económica que se refleja en modelos de análisis regional. Es el punto de partida, que busca ubicar el tema en su relación de pertenencia sistémica y funcional con un espacio más amplio que puede denominarse región. En términos geográficos y económicos, la región constituye un sistema integrado de relaciones económicas, sociales y políticas, normalmente definidas con base en lugares centrales o polos jalonadores o determinantes del desarrollo de un espacio amplio de influencia. El concepto de hinterland se refiere el espacio de influencia de uno de estos polos o aglomeraciones que concentran los factores determinantes del crecimiento, que establecen lazos de dominancia sobre estos espacios. 

Históricamente los centros regionales o polos jalonadores tienen un origen en las dinámicas propias de las economías agrícolas, particularmente las exportadoras que favorecieron la formación de centros comerciales, con especial importancia de los puertos. Sin embargo, en las fases de expansión industrial, esta concentración estuvo determinada por los procesos de acumulación, favorecidas por modelos de industrialización inducida con una alta intervención pública. Los espacios rurales de la economía agrícola, pasaron de ser generadores de patrones de concentración a subsidiarios de los procesos de industrialización.

La cuestión central del desarrollo regional radica en los factores que determinan y conforman las aglomeraciones, muy relacionadas con las economías de escala y los rendimientos crecientes, que hacen que se registren patrones crecientes de concentración en zonas de mayor capacidad, en lo que podría constituirse en un círculo virtuoso, de no ser porque dan lugar a la segunda cuestión fundamental de esta aproximación, las brechas territoriales o regionales. Estas brechas son la esencia de la preocupación del desarrollo desde la perspectiva regional, ya que el patrón que se ha impuesto es el de la profundización de las brechas intra e interregionales. Las estrategias de convergencia son el fundamento de las políticas regionales que, como en el caso europeo, conducen a un macro objetivo político denominado cohesión territorial. Estas buscan encontrar los factores y dinámicas que permitan que las diferencias entre territorios en términos de ingreso, inversión y calidad de vida tiendan a reducirse. Es parte esencial de la discusión sobre las diferencias entre las precarias condiciones de vida rurales, frente a las urbanas, de zonas marginales frente a los centros.

Este marco analítico permite entender y, por tanto, prever formas más efectivas, realistas y pragmáticas de enfrentar las brechas, que tradicionalmente son vistas y tratadas tan sólo es sus dimensiones internas, en forma aislada de su entorno regional. Esto se expresa en las dificultades intrínsecas para enfrentar la diversidad y heterogeneidad, más allá de aspectos culturales, demográficos o sociales internos, considerando el tipo de inserción en un marco regional. 

Por ejemplo, un espacio rural, definido por criterios de densidad, presencia de economías primarias o de pequeña agricultura, puede ser esencialmente diferente de otro según forme parte del hinterland de una región metropolitana o de una región dominada por un distrito industrial o de un espacio de conservación y preservación natural. En esta perspectiva, lo rural es parte integral e indisoluble de una visión regional, destacando la importancia de la geografía física y económica en la interpretación de las condiciones básicas que determinan el desarrollo rural. Esto implica una preocupación por los factores exógenos, a estos espacios, que definen las posibilidades de desarrollo a partir de la comprensión de su papel y relaciones funcionales con la economía que determina las dinámicas en la cual se inserta. Una expresión de ello radica en la importancia de las infraestructuras regionales, los mercados locales y regionales, la capacidad de la región para atraer inversión y los procesos tecnológicos, en la definición de opciones de desarrollo de esos espacios rurales. El desarrollo endógeno, propio de las visiones del desarrollo local, buscan optimizar el uso o aprovechamiento de los recursos disponibles, para responder a esas condiciones que le impone su particular entorno regional, razón por la cual, las estrategias de intervención de las políticas, deben tomar en consideración las enormes implicaciones del desarrollo regional, sobre el desarrollo local. 

En esta dirección, la geografía física y económica se constituyen en herramientas claves para el tratamiento y comprensión de los factores que determinan el crecimiento y la consolidación de modelos sostenibles de desarrollo, pero al tiempo, hacen más compleja la simple definición de criterios demográficos o sectoriales para definirlo. No es casual que en la literatura sobre desarrollo regional, la categoría rural no revista una especial significancia o que la dicotomía urbano – rural, esté simplemente desechada como posibilidad conceptual. El concepto de hinterland, en su sentido de área de influencia, da cuenta del modelo actual de ordenación del espacio económico que reconoce el peso de las aglomeraciones económicas en las dinámicas del desarrollo y, por tanto, define un enfoque donde lo rural ha de ser visto como parte indisoluble de su marco regional.

El enfoque regional en países como México y Brasil ha sido predominante en las estrategias de desarrollo, concentrando la inversión pública y las estructuras institucionales federativas, con indiscutibles efectos sobre la configuración de los territorios de sus países. Las políticas e inversiones en desarrollo urbano, metropolitano, de infraestructura estratégica, de integración nacional o de ordenamiento territorial y urbano, han tenido una influencia determinante en el papel integrado o residual de las economías, culturas o sociedades del conjunto de los territorios.

Desarrollo territorial

El desarrollo territorial se abre paso como una visión particular del desarrollo, antes que como un componente más del mismo. Las estrategias de desarrollo económico y social tienen un escenario natural en el territorio y la comprensión su papel en las lógicas que subyacen a las relaciones entre crecimiento económico, bienestar social, sostenibilidad ambiental y gobernanza, se abre espacio en las concepciones predominantes en las políticas públicas de la región. La importancia del espacio y la geografía son reivindicadas en nuevas visiones integradoras del desarrollo. Pero este es un proceso que aún tiene mucho camino por recorrer y hoy siguen teniendo gran vigencia las aproximaciones sectoriales y parciales, como se puede ver en los análisis realizados sobre las políticas de los países seleccionados en el presente estudio.

La incorporación de una visión territorial implica una visión desde las lógicas históricas de ocupación y apropiación de los territorios y la capacidad de comprender mejor la naturaleza de los procesos económicos que conducen a una distribución no homogénea de las dinámicas económicas y del desarrollo social. Pero al tiempo, permite entender e intervenir con mayor claridad en la compleja naturaleza de la relación entre crecimiento y bienestar, aportando una aproximación sistémica a la comprensión de una microeconomía basada en empresas individualmente considerada. La economía del territorio, que busca entender la naturaleza de los procesos de aglomeración económica, los efectos de localización y proximidad en las condiciones y ventajas de las actividades económicas, así como la dinámica del crecimiento endógeno, basado en los potenciales localizados, o exógeno, basado en procesos de inclusión – exclusión de las economías más dinámicas, proporciona una mejor comprensión del funcionamiento general de la economía y, en consecuencia, permite intervenciones de política pública más eficaces, en respuesta a la crisis de resultados que las aqueja en las últimas décadas.

El desarrollo territorial está conformado, ineludiblemente, por desarrollo económico y social, luego puede decirse que es un enfoque o una forma de abordaje de estos desarrollos y no uno más de ellos, como se ha mencionado. Esta precisión es importante en la dirección de definir la expresión territorial de la cohesión que no deja de ser económica y social, como un atributo del tipo de desarrollo, pero que tiene una expresión territorial que es explicada por una aproximación que incorpora al espacio y establece como unidades de cohesión a los territorios.

La definición de una aproximación territorial no es un tema de carácter conceptual o ideológico, es una realidad concreta que está en la base política de las sociedades latinoamericanas. Los territorios, desde lo local hasta lo nacional, son actores determinantes de la gobernabilidad en la gestión pública y de la gobernanza general de la sociedad. Por eso es tan importante su reconocimiento, más allá de estrategias desconcentradoras de eficiencia en la política pública.

Las unidades territoriales que estructuran la sociedad son el resultado de procesos históricos y del establecimiento de sistemas que responden a lógicas y dinámicas económicas y sociales con expresiones políticas y culturales reales, sobre las cuales es posible, y deseable, establecer las estrategias de desarrollo y convertirlas en unidades de intervención. La institucionalidad territorial, tradicionalmente asumida con un carácter meramente instrumental por las políticas públicas, cuenta con los mayores niveles de pertenencia, adscripción e identidad social, lo cual expresa la identidad y territorialidad sobre la cual se sustenta la confianza en una institucionalidad social poderosa. 

La institucionalidad formal de los territorios, alcaldías o gobernaciones, con sus débiles desarrollo de capacidades, son tan sólo la expresión parcial administrativa de los territorios y no debe ser confundida con la institución social real de un territorio. En un proceso de globalización, el territorio emerge como la base institucional de mayor confianza y capacidad movilizadora de la acción colectiva y de procesos sostenidos de ordenamiento económico.

En esta perspectiva, el desarrollo se puede abordar desde una visión de equilibrio entre el crecimiento, la equidad distributiva y la sostenibilidad ambiental de los territorios y la cohesión como los procesos de inclusión y pertenencia de los territorios en modelos de convergencia. Esto difiere sustancialmente de la visión de la cohesión referida exclusivamente a las personas o grupos, visión que queda subsumida en una visión de cohesión de los territorios.

La propuesta de considerar los territorios como unidades de intervención de las políticas públicas es una definición crucial para el análisis de las formas como el Estado asume la cohesión territorial, determinando una condición necesaria para considerar que una política pública es de cohesión territorial.

Las dinámicas económicas que impulsan el desarrollo de un territorio determinado pueden estar lideradas por fuerzas internas o provenir de dinámicas externas. El desarrollo endógeno es aquel que se soporta en el aprovechamiento de las capacidades propias, de su capacidad de crecer a partir de las dotaciones territoriales, de las redes económicas productivas y de las cadenas de valor que se retroalimentan al interior del espacio económico territorial. En contraste, el desarrollo exógeno de un territorio es el que depende de las dinámicas territoriales que ocurren al exterior y que lo integran en forma subsidiaria, convirtiéndolo en parte periférica de un territorio de mayor nivel o de un polo dinámico.

En realidad, lo común es una combinatoria de ambos modelos, sin embargo uno de ellos prevalecerá determinando la naturaleza básica de este desarrollo. Adicionalmente, esta diferenciación está significativamente relacionada con el grado de desarrollo alcanzado por los territorios y su capacidad de inserción en economías mayores.

El desarrollo endógeno tiene como fundamento una visión acotada por la tradición, historia y capacidades propias del territorio, definiendo los modelos productivos y metas a ser promovidos a partir de las potencialidades propias, relacionadas con una base tecnológica y recursos humanos, y estableciendo las relaciones con otros territorios a partir de modelos de exportación. Se considera una opción ecológicamente más ajustada a las particularidades y una alternativa a un desarrollo dependiente y homogeneizante. 

El desarrollo exógeno, en contrate, se basa en la dinamización de las economías territoriales a partir de centros o polos que expanden su dinámica a partir de actividades económicas dominantes, típicas del desarrollo industrial y de la concentración urbana que le caracterizó. Este proceso se realiza por diferentes canales de difusión que van integrando los territorios de influencia, creando espacios amplios de integración económica.

La convergencia de los territorios estará influenciada por el tipo de desarrollo existente en un territorio. La teoría de rendimientos decrecientes dice que existirá una tendencia a la convergencia en el modelo exógeno, en tanto que el desarrollo endógeno tenderá a la divergencia, debido a que aquellos territorios con mayor dinámica tenderán a alejarse de aquellos menos influenciados por su dinámica de crecimiento. En esta visión, la integración y comunicación es clave para explicar la dinámica de convergencia y por tanto la cohesión.

El territorio es, en realidad, un sistema conformado por un conjunto complejo de elementos, relaciones y dinámicas con lógica propia, determinados históricamente y localizados en un espacio determinado. Esto le confiere una naturaleza colectiva no aditiva, no es la suma de sus empresas, sino los cluster que configuran su economía; no son las familias que lo habitan, sino las redes sociales que lo conforman; no son los recursos naturales que posee, sino los ecosistemas que lo soportan; no son las organizaciones de la sociedad civil, sino la sociedad civil organizada. Lo que lo distingue no son sus empresas y familias, sino las redes que estas constituyen.

Retomando el sentido escalar y multinivel de los territorios, podemos entender las redes territoriales como estructuras con diferentes grados de conectividad horizontal, entre unidades territoriales de la misma jerarquía (locales, regionales, nacionales) o conectividad vertical, entre unidades territoriales de diferente jerarquía. El grado de conectividad entre los territorios determina las formas de interdependencia, la pertenencia y el grado de inclusión existente en una red territorial. La conectividad puede estar determinada por interacciones económicas o sociales o afinidades culturales o políticas o patrimonios naturales compartidos. 

Las últimas décadas, marcadas por la globalización y la revolución de las comunicaciones y la información, han implicado un crecimiento en la conectividad territorial, nunca antes imaginado, transformando los mapas y resignificando la distancia y el espacio, lo que hace que las redes territoriales se conviertan en el futuro indiscutible de las estructuras institucionales para el desarrollo. Contraria a la tendencia hacia un único territorio unificado por la globalización que se pronosticaba, lo que presenciaremos es la posibilidad de fortalecimiento de los territorios locales y regionales, precisamente gracias al aumento de la conectividad.

Gracias a esta conectividad, sería más correcto hablar de un sistema territorial, antes que de los territorios, como se hace usualmente, y aplicar una aproximación sistémica que nos permita entender las entidades y relaciones que lo conforman, los patrones de jerarquía que se establecen a su interior y que determinan los modelos policéntricos que caracterizan cualquier espacio y las relaciones que estos centros tienen con el resto del sistema.

Un sistema territorial, en cualquier escala que sea asumida, formará parte del sistema territorial global y se conformará por subsistemas territoriales locales y regionales. De esta forma, el desarrollo, considerado en su perspectiva territorial, atiende a las dinámicas de crecimiento económico, de equidad social, de sostenibilidad ambiental y de gobernanza en estos sistemas y las consideraciones realizadas sobre la igualdad, la pobreza, marginación y vulnerabilidad se refiere a los territorios como unidades, dentro del sistema.

Alcanzar un comportamiento equilibrado o armonioso de un sistema territorial está referido al logro de las metas, eficiencia en las dinámicas que lo conforman y distribución de los beneficios del conjunto. La concentración o especialización de actividades, población o recursos en los componentes del sistema es de su naturaleza, lo que significa que no necesariamente indica una falta de cohesión. En cambio el comportamiento desequilibrado en cuanto a las tendencias de los indicadores de desarrollo al interior del sistema, marcados por brechas en los componentes claves, esto es la convergencia – divergencia frente al logro de metas territoriales de desarrollo, expresa problemas de pérdida de cohesión o de incapacidad para construirla. En esta visión, la cohesión se interpreta como una medida de funcionalidad del sistema.

Dentro de una concepción de integralidad del desarrollo territorial, los logros en crecimiento, bienestar, sostenibilidad y gobernanza estarán determinados por una estructura de interdependencias con los logros del territorio mayor al cual se pertenece. En una visión de comportamiento armónico, el desarrollo estará dado por una combinación de efectos endógenos y exógenos de territorios integrados. La convergencia estará definida por la capacidad que tenga el sistema para alcanzar simultáneamente los logros del sistema en todos sus componentes, dentro de una estructura de objetivos diferenciados, pero no necesariamente en un marco de competencia entre territorios. Las políticas públicas tienen un papel crucial en la promoción o gestión de la integración de objetivos, estrategias y logros del desarrollo. 

Mapa de transición institucional

Las estructuras territoriales son protagonistas de una profunda transición en la gobernanza de la sociedad, es decir, en el ejercicio del poder. Un proceso de cesión de competencias desde el nivel público nacional que caracterizó el Estado de la región, inició un rápido proceso de cambio en las últimas décadas del siglo pasado, con una fuerte dinámica de pérdida del poder hegemónico que tuvo su punto máximo en las dictaduras latinoamericanas en los años 70 y 80. 

La relación entre el Estado y la sociedad ha cambiado con nuevos protagonismos del sector privado y el mercado, por un lado, y del tercer sector y la sociedad civil, por el otro. Concretamente, se trata de los procesos de privatización y tercerización o concesión de funciones públicas en actores privados y de procesos de participación de la sociedad civil en modelos de corresponsabilidad y gestión basados en acción colectiva. La expansión del ámbito de acción de las organizaciones no gubernamentales y del sector empresarial han cambiado las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad.

Pero simultáneamente se ha iniciado un proceso igualmente trascendente de cambios en el ámbito territorial. El nivel nacional como espacio privilegiado sufre transformaciones significativas en sus competencias, funciones, responsabilidades y modelo de gestión. El fundamento del cambio está determinado por un nuevo ordenamiento territorial que, como se ha mencionado en los sistemas territoriales, reconoce que el nivel nacional es uno, entre una escala que va desde lo local hasta lo global.

El nivel nacional ha cedido competencias en campos claves de la política pública a niveles internacionales, como es el caso del comercio, medio ambiente o justicia, donde los procesos de integración regional y de globalización han comenzado a gestar nuevas institucionalidades y fortalecerlas, haciendo perder a las naciones su capacidad discrecional para definir temas claves. Pero esto ocurre en forma simultánea con la cesión de competencias a niveles territoriales menores en procesos de regionalización, federalización o descentralización, donde el poder de gestión política, competencia y responsabilidades se relocalizan hacia el nivel municipal y regional.

Esta transición institucional está lejos de ser resuelta. Hoy vivimos un intenso proceso de cambios que afectan los marcos de gestión y las políticas públicas, las organizaciones y sus funciones y, en última, los sistemas territoriales en su conjunto. Como todo proceso de transición de carácter paradigmático, existen importantes fuerzas contrarias que se resisten a dejar los espacios de poder anterior y, por tanto, este no es un proceso tranquilo, es más, presenta conflictos de difícil resolución. No obstante, se erige como un cambio inevitable.

Esta transición proporciona un escenario multinivel a las estrategias de cohesión y convergencia, que se expresa en un conjunto múltiple de actores políticos que definen las rutas del desarrollo dentro de un sistema territorial de protagonistas que van desde lo local hasta lo global.

Cohesión territorial

Tomando en consideración el marco anterior que liga la desigualdad, la cohesión económica y social y la convergencia a un referente concreto de carácter territorial, en los términos institucionales precisados, se puede avanzar en la propuesta de una concepción de la cohesión territorial para los países latinoamericanos. Esta definición tiene en cuenta que esta concepto no está asumido explícitamente como un criterio de política pública en los países analizados, pero si está claramente subsumido en los objetivos explícitos de sus políticas de equidad.

La cohesión territorial es un objetivo estratégico de integración de las políticas de desarrollo, que busca el crecimiento económico, la equidad social, la sostenibilidad ambiental y la gobernanza política de la sociedad, por medio de un equilibrio armónico de los proyectos de desarrollo de cada una de las unidades espaciales que conforman un sistema territorial integrado.

Esta concepción implica el reconocimiento de que los objetivos y componentes de la cohesión territorial no son diferentes de los definidos para la cohesión social y económica y que estos se expresan en términos y componentes similares, esto es, como expresión de convergencia de los indicadores de desarrollo económico, social y ambiental. La convergencia implica que la cohesión se exprese como una dinámica en el tiempo, de forma que muestre la forma como la evolución de los indicadores tienden o no a la cohesión.

La cohesión territorial debe considerar la existencia de sistemas territoriales, no sólo de territorios independientes, aún sus mediciones se realicen sobre unidades territoriales específicas. Esto implica el reconocimiento escalar del territorio que se expresa en que una unidad territorial local, forma parte, cono otras similares, de un sistema territorial regional y este, a su vez, con otras unidades regionales, forman parte de un sistema territorial nacional, lo cual puede continuar hasta los niveles regionales internacionales. 

La visión territorial del desarrollo trae consigo la consideración de las diferencias al interior de cada uno de los sistemas territoriales, las cuales no son solamente expresión de las dotaciones o de los niveles de desarrollo, sino que involucra aspectos como la cultura y estructura política que se expresa en proyectos de desarrollo particulares, no homogéneos. La existencia de un proyecto autonómico territorial, de carácter local, regional o nacional, implica que los objetivos, metas y definición de logros no pueden ser estandarizados. Las definiciones de pobreza no son las mismas para una comunidad indígena de Chiapas en México, que para los suburbios de la Ciudad de México, aún se utilicen indicadores sintéticos para hacer una aproximación comparativa. Esto indica que es lícito pensar que el proyecto de desarrollo de una unidad territorial local puede diferir sustantivamente de otra, dentro de un mismo sistema territorial regional. 

Desde esta perspectiva, la cohesión territorial significa o expresa la capacidad de un sistema territorial para garantizar las oportunidades para que cada unidad territorial contenida, alcance los umbrales de desarrollo expresados por su propio proyecto territorial, al tiempo que permita que el proyecto integrador del nivel superior, albergue estas metas diferenciadas. Pero esto tiene su obvia contraparte, que consiste en que los proyectos territoriales locales o regionales, deben contemplar su papel dentro de los proyectos territoriales regionales o nacionales, respectivamente.

Las estrategias de cohesión territorial permiten la articulación de la eficiencia económica,  cohesión social,  equilibrio ecológico y gobernanza, en un entorno concreto de carácter integral en un sistema territorial. Con ello se logra tener pautas y orientaciones más claras para las decisiones necesarias en el logro de la equidad en la distribución de servicios, equipamiento e infraestructura, es decir, establece un principio de ordenamiento del territorio.

Fundamentos, criterios e indicadores de la cohesión

La cohesión territorial tiene una expresión concreta en la forma como se establecen los patrones de concentración o dispersión de la población, de las actividades económicas y de las infraestructuras, en forma de densidades variables al interior de las unidades territoriales, o entre ellas. Pero no son estas las que determinan la bondad de un modelo territorial, sino las relaciones funcionales entre estas diversas formas de distribución espacial, las cuales están determinadas por las intensidades de intercambio, la distancia y la conectividad. Se debe recordar que la distancia relativa o equivalente dependerá de las tecnologías de interconexión y comunicación, las cuales facilitan cada vez más, la localización periférica.

De allí que sea tan importante la articulación física que proporcione accesibilidad a los distintos componentes de un sistema territorial, convirtiéndose esta en un indicador clave de la cohesión territorial, donde el aislamiento se constituye en la expresión más simple de no cohesión.

Igualmente la cohesión territorial, como componente de la política pública, implica requerimientos específicos de capacidad institucional para la promoción y regulación de los procesos de integración de los sistemas territoriales. Como se ha mencionado, las dinámicas propias de los procesos económicos son los verdaderos moldeadores de la estructura territorial y de su cohesión, sin embargo estos no pueden quedar en la libertad absoluta de las reglas del mercado por concretas razones de ineficiencia social, debida a la desequilibrada dotación inicial de los territorios, las imperfecciones y distorsiones de mercados claves de factores y al desigual poder de territorios rezagados. Se hace necesaria la intervención de las políticas públicas para lograr encauzar las fuerzas económicas territoriales para orientar, impulsar o corregir tendencias divergentes en el desarrollo. Pero ello requiere de una institucionalidad capaz de actuar desde y sobre los territorios, es decir, la cohesión territorial exige la existencia fortalecida de instituciones públicas, políticas explícitas e inversiones reales para favorecer los fundamentos de la cohesión territorial, lo cual se constituye en otro indicador clave sus logros.

Pero la viabilidad de modelos convergentes de desarrollo territorial pasa inexorablemente por un desarrollo institucional que vaya más allá de la institucionalidad pública. La cohesión territorial tiene el enorme desafío de lograr una gobernanza en múltiples niveles. Como consecuencia de la transición institucional, la participación de las instancias territoriales, de la sociedad civil y del sector privado es crucial para alcanzar el objetivo de desarrollo armónico propuesto desde la perspectiva de la cohesión territorial, en cada uno de los niveles y escalas, y entre ellos. El fortalecimiento de la institucionalidad y el desarrollo de capacidades para la concepción, gestión y defensa de los proyectos territoriales es una condición necesaria y su logro, será otro indicador de cohesión territorial.

Este marco de gestión política del desarrollo, conlleva la necesaria reafirmación de las identidades territoriales y la necesidad de preservarlas, profundizarlas y fundirlas en territorialidades integradoras. Todo tipo de integración regional, sea de carácter internacional o subnacional, es factible en tanto reconozca, contenga y haga posibles las visiones autónomas y legítimas de los territorios que se integran, por ello se constituye en la síntesis de lo que es común, dentro de la diferencia. La fuerza de estas identidades convergentes, forman parte fundamental de una estrategia de cohesión territorial, la determinan, al reconocer que el sistema territorial se hace integrador de una singularidad diferenciada que reconoce y defiende.

En términos físicos del desarrollo territorial y regional, las estructuras económicas que se expresan en diversos modelos de concentración y especialización, constituyen una base económica espacial. Las relaciones sistémicas entre estos espacios económicos, son la fuerza motora de procesos que tiendan a la cohesión territorial. Los sistemas urbanos y sus relaciones con el entorno de influencia, así como los centros industriales o de servicios y sus relaciones con las áreas de influencia económica, en el marco de cadenas de generación de valor agregado, que conforman aglomeraciones económico productivas, son parte fundamental de la cohesión territorial que obligan a incorporar visiones sistémicas e integradoras de la economía, más allá de la competitividad de la firma, como se asume en la microeconomía clásica. La cohesión territorial requiere de una aproximación a la economía del territorio.

La competitividad de un territorio no es más la suma de la competitividad de las firmas que allí se localizan. En términos específicos de mercado, las competitividades individuales de una empresa están condicionadas por multiplicadores que provienen de la competitividad sistémica del territorio y de las aglomeraciones y encadenamientos en los cuales ella está inserta, es decir de las externalidades que condicionan su productividad. Estas externalidades son de carácter macroeconómico, pero principalmente son de carácter territorial y dependen o determinan la lógica de localización. Es por ello que la competitividad de un territorio se expresa en términos de las condiciones de las dotaciones como institucionalidad, redes de innovación, mercado laboral, infraestructura, recursos naturales o seguridad, que brinda como ambiente para la localización de inversiones y actividades productivas. Una medida económica de la cohesión territorial estará ligada a la fortaleza de integración de estas cadenas localizadas en el territorio, clústeres, y a la distribución de las dotaciones en el espacio.

Pero esta es apenas una parte de la competitividad de un territorio, la clásica de la competitividad privada, generadora de rentas privadas. Hay otro componente aún más importante para la cohesión territorial, consistente en las externalidades de las actividades productivas sobre el espacio de influencia, esto es, sobre el territorio. El principio de multifuncionalidad, sintetiza cabalmente este flujo de externalidades que retornan al territorio lo que este ha invertido en las dotaciones. Las empresas, más allá de obtener sus rentas privadas legítimas, generan empleo, pagan impuestos, proveen bienes y servicios de calidad, hacen uso racional de los recursos naturales disponibles, ayudan a preservar la cultura, contribuyen a la gobernanza, crean las condiciones para la ocupación del territorio y forman parte de su identidad y cultura, todo lo cual constituye rentas sociales. Igualmente, pueden hacer todo lo contrario, con lo cual se tendrían rentabilidades sociales negativas. Estas rentas sociales son una expresión de la cohesión territorial y son factor determinante de un modelo de convergencia, en el cual cada unidad territorial busca maximizar la localización de actividades económicas en términos de rentas sociales, valga la precisión, rentas sociales que son relativas a la visión y proyecto territorial singular de cada territorio.

 Gestión territorial como estrategia para la cohesión territorial

El objeto de la presente investigación es el de analizar la forma como se contempla la cohesión territorial en el marco de las políticas públicas, es decir, las formas como el Estado interviene en las dinámicas de los sistemas territoriales, con el propósito de promover la convergencia territorial del desarrollo. Dada la naturaleza compleja de los procesos subyacentes a la cohesión, es imprescindible establecer el conjunto de políticas que inciden en los comportamientos de las dinámicas económicas, sociales, ambientales y políticas que pueden determinar condiciones favorables o limitantes de los equilibrios armónicos que definen la equidad en el desarrollo. 

Un intento de clasificación de las políticas públicas en términos de su importancia en el análisis, permitirá identificar los componentes que se considerarán en la sistematización de las estrategias en los países seleccionados. Para ello se propone la revisión de tres grupos de políticas: las de carácter macroeconómico, las transversales de corte territorial y las sectoriales con impactos territoriales.

Las políticas macroeconómicas determinan el entorno general de comportamiento de la economía y tienen diferentes tipos de afectación sobre los sistemas territoriales, las más importantes de ellas son las políticas fiscales y las comerciales. Entre las políticas transversales se incluye la estrategia nacional de ordenamiento territorial, las de ordenamiento físico espacial, tanto de carácter ambiental como de desarrollo regional y urbano, entre las cuales sería adecuado incluir las políticas de desarrollo rural y local, como formas específicas focalizadas con criterios territoriales. Dentro de las sectoriales se incluyen las económicas y sociales, en cuanto a sus consideraciones de diferenciación y focalización de carácter espacial y territorial.

Dentro de este marco general se brinda especial importancia a aspectos cruciales de las políticas públicas y sus mecanismos instrumentales de intervención. Entre ellos se busca la identificación de temas claves del ordenamiento territorial como los mecanismos concretos para aplicar los criterios de solidaridad, coordinación y subsidiaridad territorial, los cuales están íntimamente ligados con la cohesión territorial, al igual que los sistemas normativos de definición de competencias y recursos en los diferentes niveles territoriales. En particular, los mecanismos precisos para la búsqueda de la gobernanza territorial, de existir en forma explícita en las políticas, será un aspecto clave.

La innovación es uno de los aspectos claves para el análisis de la cohesión territorial y los procesos de convergencia, desde la perspectiva de los sistemas territoriales de innovación y desarrollo tecnológico, que se convierte en catalizador determinante del potencial de los recursos disponibles en un territorio. Dentro del criterio de innovación, se deben considerar las innovaciones sociales e institucionales. La capacidad de una unidad territorial para adaptarse a las condiciones del entorno de desarrollo, son la esencia de la innovación, lo cual le atribuye a esta un factor determinante en el logro de procesos de desarrollo endógeno. 

La política de desarrollo científico y tecnológico tiene una dimensión definitiva clave en cuanto tenga una estrategia de discriminación regional o territorial, que le de un carácter de especialización orientada a los requerimientos específicos y diferenciados de los modelos de productividad y competitividad de los territorios.

Las estrategias de desarrollo económico, particularmente las correspondientes a la regulación y estímulo de sistemas de financiamiento, crédito, ahorro, inversión y seguros son determinantes como restricciones significativas para el desarrollo territorial, en tanto se presenten patrones de segmentación y distorsiones que discriminen territorialmente o se presenten barreras institucionales. Igualmente se consideran las políticas de comercio interno, de creación o fortalecimiento de mercados locales y regionales y la conectividad de las cadenas de comercialización. Igualmente significativa es la política de incentivo y atracción de la inversión privada, nacional e internacional, cuando tiene una definición clara de orientación territorial.

Las políticas medioambientales tienen un enorme impacto de tipo territorial, tanto las correspondientes a sus estrategias de ordenamiento del suelo y de sistemas de áreas protegidas, como en la aplicación de instrumentos de regulación de comando y control, dado que ellas se reflejan en el potencial de desarrollo del territorio, posibilidades de especialización en temas novedosos de economía verde o de servicios ambientales, que están llamados a crear nuevos escenarios de posibilidades económicas de inserción de territorios tradicionalmente marginados.

Estos son algunos componentes destacados, entre otros, de política pública que es necesario revisar en la búsqueda de los mecanismos de implementación de la cohesión territorial como uno de los objetivos de desarrollo.

Finalmente es necesario destacar la necesidad de identificar modelos de gestión territorial en la política pública. Este es un proceso de consolidación de cambios institucionales que afectan transversalmente las políticas públicas y que definen un marco que se ha dado en llamar nueva generación de políticas públicas de enfoque territorial. La gestión territorial se conforma de cuatro componente básicos. 1. la definición de un territorio, recorte espacial, institucionalmente considerado y perteneciente a un sistema territorial, reconociendo su identidad e institucionalidad, como el objeto de la intervención de las políticas públicas; 2. el establecimiento de pactos territoriales que convocan a los actores territoriales en procesos de negociación y consenso, de compromiso y corresponsabilidad, autogestión, auto institución y formulación de un proyecto territorial vinculante, con visión y estrategia conformada por proyectos estratégicos territoriales; 3. una estrategia explícita de ordenamiento territorial que define competencias, funciones, responsabilidades, mecanismos de financiamiento, coordinación y subsidiaridad entre los niveles involucrados dentro de un sistema territorial; y 4. el establecimiento de instrumentos que permitan la coordinación, articulación y sinergia de las políticas sectoriales en una unidad territorial particular, de forma que se garantice la concurrencia para el desarrollo. 

Este modelo de gestión territorial, como parte de las políticas públicas, en su función de marco orientador tiene una alta relación con los modelos institucionales para la cohesión territorial.