Competitividad territorial con enfoque territorial

El desafío de construcción de la Región Bogotá-Cundinamarca atraviesa por la redefinición de las instituciones básicas que determinan el desarrollo económico y político de la región. En un marco de intensas transformaciones tecnológicas, sociales, políticas y económicas, las estructuras de gestión regional se ven enfrentadas a la necesidad de abrir espacios nuevos de gestión pública que ofrezca respuestas a las crecientes demandas de una región que evidencia que el agotamiento de las formas tradicionales de gobierno sobre los territorios. Acuciantes problemas de crecimiento, de migraciones intensas, de escenarios más competitivos, de pobreza, de desarticulación regional y de sostenibilidad, son algunos de los factores que presionan por nuevas soluciones.

El proceso planificación regional adelantado por la Mesa Regional de Planificación ha puesto su centro en la definición de una visión de largo plazo que permita cumplir con metas de cohesión territorial en procura de mejorar las potencialidades futuras de desarrollo armónico y equilibrado de la región central del país. En este propósito se ha establecido un propósito orientador que opere como medida del proceso de integración regional. Este propósito se ha centrado en la definición de la productividad como eje y motor de las dinámicas de desarrollo. Se asume que incrementar la productividad agregada de la región es un objetivo jalonador de los procesos de desarrollo institucional, económico y político. Sobre esta base se han centrado las fuerzas en la necesidad de crear una nueva institucionalidad, de carácter regional, que proporcione gobernabilidad a un proceso de desarrollo de largo plazo.

Sobre la base de estas premisas, este documento pretende contribuir con un análisis de los significados, e implicaciones de la productividad como factor que empuja la intención de construir una región eficiente, a través del análisis del concepto de competitividad territorial, como marco propuesto que oriente los énfasis productivistas asumidos en el proceso. Para ello se propone un modelo de análisis de las economías regionales y de la importancia de las lógicas de localización demográfica y económica, como factores constitutivos de unos escenarios regionales. Sobre estos planteamientos, al final, se analizan los factores de transición y cambio que presionan la configuración de una nueva estructura institucional, que coloca en el centro de la discusión las competencias públicas en un proceso de construcción de un modelo de productividad y eficiencia regional.

En medio de múltiples debates y difíciles consensos, hay dos instituciones que emergen hoy como centros orientadores de las dinámicas de desarrollo. Se trata del mercado y del territorio. Son una dupla institucional donde concurren las fuerzas económicas y políticas y que están determinando las estrategias de acción pública y privada. El mercado se ha consolidado como la institución que ofrece mecanismos claros de asignación eficiente de recursos en la sociedad. Los procesos de globalización y las revoluciones tecnológicas que lo preceden, así como los procesos de ajuste estructural que nuestros países han vivido en las últimas décadas, han dado como resultado un gran acuerdo sobre el papel del mercado como articulador.

Sin embargo, la historia reciente ha demostrado que el mercado no es autogenerador de sus condiciones óptimas de operación. Hoy es claro que el mercado requiere de fuertes intervenciones públicas que atienda los enormes desequilibrios, distorsiones y desigualdades que lo hacen ineficiente en términos éticos, políticos, sociales y, especialmente, económicos.

Entender a cabalidad los mecanismos esenciales, las lógicas de operación de la institucionalidad involucrada en los mercados, es condición esencial para diseñar políticas públicas e instrumentos de implementación y por tanto centrar las visiones de futuro de una región basada en mayor productividad, como es la manifiesta voluntad de Bogotá-Cundinamarca.

La estructura básica de los mercados se basa en la estrategia de maximización de ganancias o beneficios de los agentes privados, como unidades básicas de operación de la red de intercambios que significa la economía capitalista actual. En la siguiente gráfica se observan los componentes básicos de estos flujos.

Las empresas o firmas son la base real sobre la cual se construye el modelo de generación de riqueza. Estas firmas son la unidad de inversión, de producción y de decisiones. Pero las firmas se encuentran asociadas, vinculadas o articuladas en cadenas de valor agregado a través de las cuales se realiza el proceso de intercambio en los mercados. Las lógicas de formación de precios se opera a lo largo de la cadena, desde la producción de los insumos y materias primas básicas, hasta el bien elaborado, transformado, cualificado para un consumidor en gran proceso de cambio y, cada vez, más exigente.

En Colombia se ha avanzado significativamente en las últimas décadas en la visión y gestión de cadenas, anteponiéndose a la visión tradicional de subsectores y rubros aislados. El enfoque de cadena implica un sentido sistémico que involucra una gama amplia de actores, agentes, procesos, instancias, lugares, lógicas e instituciones que hace que los vínculos intracadena se convierten en objetos centrales del análisis y gestión productiva.

Haciendo esta precisión, volvamos al gran propósito de la productividad, eje de esta reflexión. Las empresas tienen compromisos individuales, al interior de sus respectivas cadenas, por mantener los máximos niveles de eficiencia, en términos de la mayor cantidad de bienes y servicios, de mercancías, adecuadas a unos mercados o demandas, en términos de calidad, oportunidad y precio. Esta productividad estará determinada por el uso óptimo de los recursos aplicados a la producción, frente a las mercancías generadas. La visión de cadena obliga a la consideración de que esta optimización se debe producir a lo largo de la cadena, en las relaciones cliente-proveedor que se establecen al interior del proceso de formación de valor agregado.

Si el logro de altas productividades es efectivo, se reflejará en los niveles de rentabilidad de las firmas involucradas. Esta rentabilidad, lógica motora de las dinámicas económicas en el mercado, es la que en última instancia define la competitividad de las firmas. Una firma o una cadena de valor agregado será competitiva si su rentabilidad, relativa a otros agentes económicos concurrentes en sus mercados, es mayor. Esta es la competitividad privada, aquella a la cual le apuntan las empresas y que, sumadas en un espacio determinado, darán cuenta de la competitividad empresarial, privada, de una ciudad, de un departamento o de un país.

De esta competitividad se construye la riqueza privada de una sociedad, riqueza depositada en los empresarios privados, acumulada o reinvertida por ellos, y que se explica por el motor de la relación productividad-rentabilidad-competitividad privada, como una fuerza estimulada por el incentivo del lucro privado. Los empresarios tienen la responsabilidad en este sistema de mercado de optimizar esta relación y generar el máximo de riqueza privada. Este modelo es el que permite la permanencia de los principios de capacidad de asumir riesgo, iniciativa e innovación, que la sociedad espera de su empresariado. Todo ello, pero no más que todo ello. En la medida en que los empresarios hagan su tarea de búsqueda de competitividad privada, contribuirán con su responsabilidad social en una estructura institucional de mercado.

Ahora detengámonos un poco en los factores que determinan la productividad de una firma o de una cadena. En el siguiente gráfico podemos observar los elementos que definen estos flujos.

La productividad está determinada por aspectos internos, endógenos, a la firma o a la cadena. Son dimensiones que dependen estrictamente del empresario, de su capacidad, de la calidad de sus procesos, de su adecuada valoración del entorno en que se desempeña, de la calidad de las decisiones que toma, de la calidad de sus insumos, de la habilidad para adaptarse a las cambiantes condiciones de la demanda, de su eficiencia en el manejo de la información, de la tecnología, del conocimiento interno y externo, de la habilidad gerencial, administrativa y financiera, del capital invertido, de su propensión al riesgo, en fin, todos aquellos aspectos que hacen que un buen empresario.

Nótese que en esta lista de atributos o factores internos de competitividad no se han incluido las capacidades para cabildeo, las subvenciones públicas, las protecciones estatales y otras formas de transferencia de ingresos que afectan la rentabilidad, pero que no son virtudes aportadas por el empresario. Ya trataremos este componente, pero es menester hacerlo explícito en este punto, ya que en los modelos aún imperantes en nuestra política pública, estos factores en muchas ocasiones, sustituyen los anteriores, haciendo de las rentas públicas, el principal factor de rentabilidad de minoritarios, poderosos e ineficientes grupos empresariales y la discusión de estos factores rentísticos, campos de negociación política que ocultan enormes ineficiencias en los aspectos mencionados en el párrafo anterior.

Pero, en la dinámica de creación de competitividad privada, no basta con los esfuerzos individuales e internos de las firmas. Empresarios muy eficientes y esforzados, se pueden encontrar en condiciones de desventaja frente a otros cuando su entorno, cuando los factores exógenos, que no están en sus manos, atentan contra sí. En una economía cada vez más integrada, con mayores conexiones internacionales, los factores de entorno pueden entrar a significar el mayor componente de los factores de productividad. Si estuviéramos en escenarios cerrados estos factores serían menos significativos ya que todas las firmas y cadenas se enfrentan en un mismo entorno, siendo competitivos en consecuencia de su propia capacidad interna.

Ahora, estos factores exógenos tienen un fuerte sentido territorial ya que son determinados por el vecindario en el cual se ubica la empresa o por los mercados que atiende, en ambos casos, los factores exógenos son atributos del territorio.

En este punto es necesario distinguir la fuente de estas ventajas o desventajas competitivas que afectan la competitividad. Hay factores que provienen de estar en un buen vecindario, es decir en tener buenos vecinos. Este punto puede ser interpretado desde la perspectiva de la presencia de dinámicas productivas, de la existencia de flujos comerciales y productivos entre firmas y cadenas que interactúan en espacios delimitados, en territorios, que benefician por cercanía a unas y otras firmas. La aglomeración de actividades productivas beneficia de diferentes formas a una firma individualmente considerada. Ya sea por la reducción de costos por economías de aglomeración, la mejor dotación de ciertos insumos y servicios que se optimizan con la concentración de actividades en un territorio dado. El factor de innovación y difusión tecnológica es uno de los más importantes de cuantos aporta el territorio, por la vía de los efectos demostrativos y de transferencia y adopción tecnológica, gracias a la aglomeración. Hay beneficios con la especialización, con la congregación de mercados, en fin, estar en el lugar adecuado, con los vecinos que corresponde, genera estímulos que hacen del entorno un lugar que aporta factores que favorecen la productividad. De allí la formación de cluster productivos y su importancia, tan grande como la que se le atribuye a la cadena de valor agregado.

Pero existe otro componente de los factores externos que determinan la productividad, por tanto la competitividad, que es recogido normalmente bajo la idea de las ventajas competitivas. Estas ventajas son aportadas por el territorio donde se localiza la firma o los eslabones de la cadena, pero tampoco dependen directamente de la iniciativa de los empresarios. Se trata de los componentes de dotación o amenidades o bienes públicos de que cuenta un territorio. Estos factores incluyen todas aquellas cosas que son requeridas para una eficiente actividad económica pero que no son generados espontáneamente por firmas en un escenario de mercado, sino que deben ser provistos por el Estado. Se trata de los bienes públicos, eméritos, de los cuales todos los vecinos se benefician, pero ninguno está en capacidad de redituar al proveerlos en forma privada.

La infraestructura, las instituciones, la convivencia, la justicia, la seguridad, el conocimiento, el capital social, mercados laborales, reglas claras y estables, todos los aspectos que hacen que un territorio, sea un país o un municipio, pueda contar con las condiciones básicas para realizar la actividad económica privada. Estos bienes públicos son de todos, son para todos, pero tienen enormes retornos para las actividades de las firmas, lo que genera un círculo vicioso, o virtuoso, según se mire. Los territorios con mayores amenidades o mejor dotación de bienes públicos, atraerán mayor cantidad de firmas, pero a su vez, aquellos territorios con mayor cantidad de firmas competitivas, tendrán mayor capacidad de realizar las inversiones para proveer mejores bienes públicos.

Estos componentes exógenos a las firmas que, como hemos dicho, no dependen directamente de los empresarios, si están determinados en forma indirecta por estos mismos empresarios. Empresas y cadenas ineficientes y poco competitivas no generarán la riqueza suficiente para que se generen las economías de aglomeración y para que se pueda invertir en la formación de bienes públicos. Esto implica que la competitividad sistémica, que recoge estos factores exógenos que favorecen la productividad, depende de la dinámica económica privada. Nuevamente, sin riqueza no hay entornos con ventajas competitivas y del esfuerzo privado, de su rentabilidad, depende la posibilidad de que exista una inversión pública que invierta en bienes públicos, pero que se alimenta de la tributación que los privados hacen al Estado para que este pueda invertir en garantizar estos entornos competitivos.

Nuevamente es necesario reiterar y enfatizar que estas ventajas competitivas, que la competitividad sistémica y que la calidad de la inversión pública, son atributos territoriales, corresponden a un espacio definido, que se adiciona desde el vecindario local, desde lo municipal, desde lo departamental, desde lo regional, desde lo nacional o, inclusive, desde lo supranacional. La competitividad sistémica es un aspecto territorial.

Hasta aquí hemos explorado los procesos de maximización de la productividad, como una reflexión meramente privada. Nos hemos concentrado en la generación de riqueza privada, en la optimización de la gestión de los empresarios y las empresas y cadenas privadas. Recurrentemente caemos en el pecado de limitar el análisis de la competitividad hasta este nivel y a la reducción del papel del Estado a su función de ser un eficiente proveedor de bienes públicos que promuevan la mayor productividad de la economía privada. Este análisis no es gratuito y ha estado sobre la mesa de discusión en los últimos años cuando se debate y critica fuertemente el modelo neoliberal radical que asumió que los mecanismos de mercado podrían hacer que los beneficios de esta riqueza privada beneficiara a toda la población, a todos los residentes de los territorios donde se gesta esta riqueza, a través de las mismas reglas que permiten la formación de riqueza privada.

Hoy no hay que darle demasiadas vueltas a la conclusión generalizada de que esta generación de riqueza privada es necesaria, pero no suficiente. ¿Dónde radica el significado de la expresión no es suficiente? En dos aspectos que el modelo hasta aquí expuesto no contempla: primero, la inexistencia de las condiciones o reglas básicas de ingreso para jugar al mercado y segundo, el desconocimiento o no valoración de las externalidades de las actividades productivas privadas.

Podemos alegar que en condiciones óptimas de mercado, donde la economía de mercado se corresponda con una estricta democracia económica, sin agentes usufructuando posiciones dominantes, sin distorsiones, con acceso equitativo a factores productivos y a información, con mercados de factores libres, incluyendo los mercados laborales, sin inequidades en la retribución al trabajo frente al capital o la tierra, las reglas de juego de la institucionalidad de mercado, deberían ser suficientes para garantizar este propósito magno del desarrollo.

Pero resulta una obviedad que estas condiciones están lejos de prevalecer en nuestros entornos y que se han impuesto enormes intereses a favor de desconocer estas restricciones y asumir un modelo, en apariencia ingenuo, que inclina el modelo hacia el beneficio de pocos poderosos. Modelo que no es suficiente porque es incapaz de orientar el proceso de generación de riqueza hacia el beneficio de todos los residentes de un territorio.

De aquí que uno de los papeles fundamentales del Estado sea el de garantizar que las condiciones de operación de los mercados estén lo más cerca posible a estas condiciones de operación de los mercados. El Estado debe intervenir, debe regular, debe liderar y, en última instancia, dirigir la economía de forma que estos factores restrictivos no operen en contra de una adecuada operación de los mercados. Para ello debe tener políticas de acceso a activos productivos, políticas de defensa de la remuneración al trabajo, del incremento de su productividad, de control a los monopolios, a las prácticas desleales, al aprovechamiento de posiciones privilegiadas, entre otras acciones que deberían permitir que los mercados operen. Sin estas reglas el juego no funciona. Asumir el mercado como institución que lidere el desarrollo obliga a la solución de las restricciones que impiden su operación y funcionamiento.

¿Es esto una responsabilidad de los privados? Pareciera que teóricamente no, al menos no en su papel de empresarios responsables de la generación de la riqueza por medio de mayor productividad. La lógica de optimización de los procesos de productividad-rentabilidad-competitividad privada hace que los empresarios aprovechen legítimamente cualquier posición ventajosa que establece incentivos individuales que mueven sus decisiones. Es responsabilidad del Estado crear las condiciones o reglas de juego, transparentes, claras y equitativas, además de las mencionadas de tributación e inversión en bienes públicos que favorezcan la productividad privada.

Hasta aquí se puede entender el modelo al que jugamos, este es el escenario del mercado y sus características e implicaciones territoriales. Sin embargo, hemos manifestado que el desconocimiento del sentido multifuncional de la producción, que a su vez limita la interpretación o alcance de un modelo de eficiencia económica, es el otro factor que permite pensar que el modelo neoliberal radical ha sido insuficiente.

Esta es una dimensión esencial del comportamiento de la economía y de los mercados, referida al hecho de que cualquier actividad económico productiva genera impactos sobre los espacios en los que se desarrolla que van mucho más allá de la producción de bienes o servicios, de suplir las demandas de los consumidores, de realizar procesos de inversión o movilizar factores productivos. A través de todas estas actividades, los mercados, generan otros beneficios o costos al conjunto social en los territorios en los cuales se realiza la actividad productiva, sea local, regional o nacional. Estos impactos pueden ser negativos, por ejemplo, deterioro del medio ambiente, economías de enclave, afectación a valores preciados por la sociedad como la cultura, la moral o la convivencia. El narcotráfico es un buen ejemplo de una actividad económica de enormes externalidades negativas, razón por la cual es declarada ilegal. Pero hay otras legales que generan enormes perjuicios, como es el caso de las actividades de especulación, aquellas que favorecen exclusivamente la renta del dinero, y que desestimulan otras actividades productivas.

Pero así como los procesos productivos generan impactos negativos, también generan impactos indirectos positivos. Ejemplo son los de generación de empleo en forma armónica con la oferta laboral y las necesidades de la población, o la generación de divisas que permiten a la economía nacional realizar transacciones en los mercados externos. Otras actividades ayudan a preservar al patrimonio natural, o la cultura, o ayudan a la convivencia, o ayudan a una mejor redistribución de la riqueza.

Estas externalidades, o beneficios, no incrementan la rentabilidad privada, no benefician en forma directa a un empresario. Es más, en ocasiones, las actividades productivas de mayores impactos positivos no son, al mismo tiempo, las actividades con mayores rentabilidades. Siendo la rentabilidad privada el incentivo que mueve las decisiones empresariales, no está en manos de los empresarios garantizar que estos sectores sean los de mayor interés o inversión.

Pero veamos como operan las externalidades en la economía de los mercados y en el modelo de competitividad que nos ocupa- En la siguiente gráfica se integra al modelo analizado los componentes provenientes de las externalidades.

Tal como se ha referido, las externalidades surgen de actividades competitivas. La actividad económica agregada en un territorio genera riqueza privada, pero al tiempo, genera externalidades que definen lo que puede definirse como una productividad territorial. Haciendo un paralelismo con la definición de productividad mencionada arriba, suponemos que la productividad es una relación de eficiencia entre los recursos aplicados para obtener el máximo de externalidades positivas. En la productividad privada, hablábamos del máximo de mercancías adecuadas. Aquí se trata de generar el máximo de bienestar social, de calidad de vida, de atractivos que satisfagan las demandas del conjunto social que comparte un territorio.

Si el modelo que hemos asumido es el mercado, es necesario que este ofrezca respuestas a la generación de estos beneficios colectivos. Cuando un territorio cuenta con una economía, privada, con altas externalidades positivas, podrá afirmar que es un territorio con alta productividad territorial, que determina una alta rentabilidad, ya no privada, sino una rentabilidad social. Detengámonos un instante en este punto. Tradicional y frecuentemente se aduce que estas rentas sociales son responsabilidad exclusiva del Estado. Se afirma que, por ejemplo, la superación de la pobreza es una tarea compensatoria del Estado y que es incompatible o, al menos, dicotómica, con visiones de competitividad o eficiencia económica. Nada más contrario a las reglas de juego que hemos aceptado seguir como colectivo social. Si asumimos el mercado, y la actividad privada, como motor con liderazgo, debemos esperar que el mercado de cuenta del logro de la rentabilidad social.

Sin embargo, garantizar un flujo adecuado de dichas externalidades, minimizando las negativas y maximizando las positivas, es una responsabilidad que corresponde al colectivo social, en cabeza del Estado, a través de intervenciones explícitas de política que introducen incentivos negativos o positivos, según sea el tipo de las externalidades, para que los agentes privados, empresas, tomen las decisiones de inversión y negocio, en la dirección que optimice estos beneficios sociales. Sistemas tributarios diferenciales, cargas por compensación a impacto a ambientales, sistemas de protección, subvenciones, inversiones orientadas, entre otros instrumentos, son aplicados por el Estado como señales a los privados para el logro de estas externalidades.

Siguiendo la misma lógica aplicada al proceso de generación de riqueza privada, podemos afirmar que las empresas y cadenas generan externalidades que se convierten en productividad territorial, que se expresa en rentas sociales. Esto lo lamamos competitividad territorial que en últimas aparece como la suma de competitividad privada y externalidades. Un territorio competitivo no es, entonces, simplemente un territorio con firmas competitivas, es más que eso. Por ello tener firmas competitivas es necesario, pero no suficiente. Un territorio competitivo permite pensar que la riqueza privada se exprese en riqueza social, es decir, cerrar el círculo de una economía para el desarrollo, no sólo para la riqueza.

Veamos que en esta análisis podemos sintetizar tres puntos en los cuales el Estado aparece como actor fundamental: i) como proveedor de bienes públicos que permitan construir un escenario competitivo en el territorio, ii) como regulador de los mercados para garantizar el cumplimiento de sus condiciones mínimas y iii) orientador de las señales e incentivos que los mercados requieren para maximizar las externalidades positivas del aparato productivo.