Las políticas económicas y sociales en los territorios

La pertinencia de la reflexión

La eficiencia de las estrategias de desarrollo se ha tornado en una permanente preocupación de políticos, técnicos y líderes sociales, al enfrentar las múltiples dificultades y pobres resultados que, con inusitada frecuencia, se observan en la aplicación de las políticas públicas. La calidad del gasto público, la credibilidad en las instituciones, la confianza de las comunidades hacia el Estado, la relación costo-beneficio de programas y proyectos, originan serias dudas sobre los esquemas y mecanismos de la gestión de políticas. Se reconoce que carencia de mecanismos de concurrencia, sinergia, articulación y valor agregado, se traducen en dispersión, redundancia y descoordinación de la acción pública y la participación social, reduciendo los impactos e incrementando los costos de transacción, al tiempo que limitan la gobernanza.

Esta preocupación ha sido base para fortalecer los enfoques que privilegian al territorio como foco de atención, con una orientación multisectorial que atiende a las múltiples dimensiones del desarrollo, superando las visiones sectoriales y parciales de políticas que no dialogan, que son aplicadas en forma vertical y donde predominan las tendencias de oferta, esto es, de paquetes predefinidos a los cuales acceden los receptores de la intervención pública sin mayor posibilidad de injerencia en su orientación, propósitos y gestión. Este modelo territorial implica, entre otros significativos cambios, una presión por un nuevo escenario de gestión de las políticas y un nuevo relacionamiento entre el Estado y la sociedad, que implica la necesidad de coordinar el conjunto de acciones y estrategias que el Estado vuelca sobre los territorios.

En el presente artículo se trata de explorar los aspectos asociados y condicionantes de esa articulación de políticas, con el propósito de mostrar la complejidad de orden conceptual, político, institucional, financiero y técnico que conlleva su aplicación y ejercicio, pero esencialmente con el propósito de mostrar la riqueza de instrumentos que existen para el logro de una adecuada articulación de las políticas públicas. Se intenta mostrar que es necesario superar la idea de que la articulación es un mecanismo de planificación, de ordenamiento del gasto o meramente presupuestario, sino que por el contrario, su viabilidad está determinada por un conjunto amplio de variables que involucran aspectos que van mucho más allá de la práctica planificadora. En este marco se busca establecer las condiciones de la participación social asociadas al logro de la articulación de las acciones de política.

Uno de los aspectos más destacables de este nuevo impulso a las estrategias integrales territoriales es su origen en las instituciones responsables del desarrollo rural, como viene ocurriendo en muchos de los países de América Latina y Europa. Esto es impulsado por las presiones que los Ministerios de Agricultura enfrentan para abordar el desarrollo de las áreas rurales, contando para ello exclusivamente con instrumentos de orden sectorial agropecuario, frente a las necesidades y requerimientos integrales de las comunidades rurales que deben atender. Igualmente tiene su origen en las instituciones responsables del medio ambiente y del desarrollo sostenible, que tienen una responsabilidad claramente transversal que involucra una condición multisectorial.

El territorio como articulador de las estrategias sectoriales

Antes que nada es necesario aclarar el alcance de las estrategias de desarrollo sostenible como marco de la estrategia territorial rural que cubre los temas del desarrollo rural o el desarrollo sostenible en áreas de alta sensibilidad del patrimonio ambiental, que involucra dimensiones económicas, políticas, sociales, culturales y ambientales en forma simultánea y complementaria. Es en últimas un equilibrio o balance entre las diferentes dimensiones de la vida de una sociedad y de sus individuos. El desarrollo es por esencia multidimensional. Es por ello que las estrategias que lo procuran están obligadas a superar objetivos sectoriales, como puede ser el caso de la agricultura o de la conservación de recursos naturales, y les obligan a abordar la integralidad de las dimensiones y variables que componen un proyecto de sociedad que subyace al objetivo del desarrollo. Esto implica que la integralidad de las políticas del desarrollo nace en su naturaleza, y no en objetivos de hacer más eficientes las acciones sectoriales, sean estas económicas, sociales o ambientales.

El desarrollo sostenible y su forma particular, de desarrollo territorial, establecen requerimientos multidimensionales, que implican la atención simultánea de diversos sectores o dimensiones que forman un proyecto de futuro que involucra al conjunto social localizado en un espacio determinado, lo cual aplica con claridad al tema rural y ambiental.

Este proyecto se expresa y compone de metas y demandas sectoriales, pero enlazadas estratégicamente en una visión integral, en un proyecto territorial que puede ser local, regional e incluso nacional. No se trata simplemente de la suma de las metas sectoriales, sino que supedita estas a propósitos de desarrollo humano y sostenible de mayor envergadura. En este proyecto territorial no se eliminan las estrategias o metas sectoriales, sino que estas se definen en un marco de prioridades de carácter estratégico. Esto conduce a la formulación de un proyecto territorial, de carácter multidimensional y del cual dependen las asignaciones sectoriales de recursos. Este enfoque se diferencia en forma sustantiva de las estrategias desarrollistas que supeditaron el desarrollo solo al crecimiento económico, la expansión del mercado y la acumulación, o a modelos ecologistas que lo supeditan solo a la conservación y al principio de precaución a ultranza.

Pero lo más relevante, en la discusión que nos ocupa, es el hecho de que el modelo establece una dependencia de lo sectorial a las metas estratégicas territoriales. No suplanta lo sectorial, lo complementa, le da un sentido, establece sus alcances, sus prioridades, sus metas estratégicas y las sinergias que se deben producir entre ellos. De allí nace de forma obvia y natural uno de los desafíos centrales del enfoque, que consiste en la necesidad de encontrar mecanismos de coordinación y concurrencia de las estrategias y metas sectoriales en el marco de un proyecto territorial que cumple el papel de articulador.

La naturaleza de la articulación no se limita a los tradicionales procesos de focalización de las acciones sectoriales bajo los criterios de prioridad, propios de las estrategias de equidad como la que se produce al priorizar zonas de extrema pobreza o marginalidad. La discriminación positiva, propia de las políticas distributivas requiere de la concentración de acciones, pero no necesariamente entraña la articulación. Veamos que esta comporta procesos de mayor alcance y de profundas repercusiones en la orientación de la gestión política y social del territorio.

Economía privada y beneficios sociales en el primer nivel de articulación

El primer factor de articulación es el que se desprende de la base misma de un modelo de economía privada comprometido con el desarrollo integral, lo que implica la responsabilidad social de la economía. La principal crítica que las sociedades latinoamericanas han manifestado frente a los modelos neoliberales radicales que dominaron el espectro económico y político durante las últimas décadas, es que promueve estructuras de economías sin inclusión social. Tendencias de economías integradas, de altas productividades, rentabilidad y competitividad, que antes que incluir al grueso de la sociedad, generan fuerzas centrífugas que generan marginalidad y brechas profundas de desarrollo desigual. Lograr la articulación de la economía, la producción y la competitividad, generadora de rentas privadas, con el desarrollo social, ambiental, cultural o político, es una dimensión básica de la articulación, que se traduce en la búsqueda de mecanismos de concurrencia entre las políticas económicas y las políticas de tipo social, que comprenden estrategias redistributivas o de búsqueda de la equidad.

Las políticas sociales compensatorias, propias igualmente del modelo neoliberal radical, no logran equilibrar lo que el desarrollo económico no es capaz de integrar en modelos de economía incluyente. Esto se ha traducido en pobre calidad del gasto público y bajo impacto de las políticas sociales, lo que significa la otra cara de la moneda del modelo de desigualdad de América Latina, economía excluyente y política de bajo impacto. He aquí el primer desafío de articulación de políticas que tiene su más clara expresión en políticas económicas para ricos, que en el sector rural se denominan políticas para agricultura comercial, y políticas para pobres, que en el mismo sector se llaman eufemísticamente, desarrollo rural.

El mercado tiene un real potencial para lograr generar riqueza y tiene un potencial intrínseco para lograr su distribución entre el conjunto social, pero como se ha demostrado hasta la saciedad en las sociedad de mayor grado de bienestar, esto no se logra automáticamente, sino que requiere de la fuerte intervención de la política pública. Son las imperfecciones de los mercados lo que determina la necesidad de la acción del Estado para garantizar aquellos componentes del desarrollo que el mercado por sí mismo no provee. Por ello el Estado tiene una función de asignación, particularmente de los bienes públicos, en los cuales el mercado no opera con eficiencia social. Igualmente el Estado debe intervenir para garantizar la equidad en la distribución, en compensación a la tendencia concentradora natural a los mercados imperfectos que existen en la realidad. Finalmente, el Estado, debe intervenir para garantizar la estabilidad de la economía, con estrategias de política macroeconómica y la dirección general de la economía. Estas políticas de asignación, distribución y estabilidad son, en esencia, estrategias de articulación entre el desarrollo económico y el desarrollo social.

Esto conduce a que el primer nivel de articulación de políticas públicas se origina entre la economía y las estrategias sociales, ambientales, culturales o políticas, donde la obsesión del Estado debe ser que la riqueza privada se refleje en riqueza social.

Ahora bien, en los modelos de enfoque territorial, esta articulación se considera natural y propia de la esencia de integralidad. Un proyecto estratégico territorial se basa en la incorporación de las metas de desarrollo integral al modelo económico territorial, superando la peligrosa prioridad que ha sido asignada a los meros indicadores de rentabilidad y competitividad privada que orientan las decisiones de asignación de la inversión pública y privada, generadoras de economías de enclave, generadoras de brechas territoriales de desarrollo. Las virtudes distributivas de la riqueza se producen por la vía de las externalidades positivas de actividades económicas con eficiencia social. Es en el territorio donde el crecimiento económico se traduce en empleo, en conservación, en estabilidad social y política, en cohesión o en afianzamiento de la cultura. Igualmente es en el territorio donde se generan mecanismos de encadenamiento de valor que integran los conglomerados económicos, o cluster productivos, que permiten la interdependencia de la agricultura familiar, la microempresa, la mediana empresa y la gran empresa en modelos de desarrollo endógeno propios de modelos de la economía territorial. El logro de mecanismo de fortalecimiento de estos encadenamientos, es un tema central de la articulación de políticas públicas y actividades económicas privadas.

Función articuladora del capital social

Un factor cada vez más valorado por la economía es el reconocimiento del capital social como uno de los componentes claves del desarrollo económico. Es importante detenernos un momento en el significado de este componente aún no claramente involucrado dentro de las modelos de crecimiento y desarrollo económico. El reconocimiento del capital natural, financiero, humano y tecnológico, ha estado explícitamente incorporado en los modelos de crecimiento económico. Un rasgo que los caracteriza es su posibilidad de apropiación, de privatización para ser incorporados en funciones de producción. Pero el capital social forma parte del entorno productivo, así como otros componentes que actúan como externalidades de localización para la actividad empresarial.

Hoy se reconoce que el capital social juega un papel fundamental en el desarrollo económico, pero no necesariamente en las condiciones de competitividad y rentabilidad de la empresa privada, aisladamente considerada. El capital social cumple una función articuladora por naturaleza. La institucionalidad, la organización social, los valores, las expresiones simbólicas o las creencias, son factores determinantes de la eficiencia económica y canales de integración e inclusión social. El capital social es uno de los componentes que le faltan al crecimiento económico, cuando se afirma que este es necesario, pero no suficiente. Bien, el capital social representa la base de la función articuladora entre el modelo económico productivo y el desarrollo social. Una vez más, se encuentra una explicación al énfasis territorial de los modelos de desarrollo rural actuales, ya que el capital social deja de ser una abstracción conceptual para convertirse en una realidad política en el territorio al cual pertenece.

La expresión económica de la articulación radica en la posibilidad de encontrar sinergias positivas entre el desarrollo y crecimiento económico y las rentas sociales que se generan en un espacio definido y concreto y a ello deberá formar parte de la estrategia de concurrencia de políticas públicas.

El modelo político como componente del capital social

En un Estado de Derecho, basado en los principios de la democracia liberal, como es el patrón en la casi totalidad de naciones latinoamericanas, se han creado instituciones que actúan como instancias de búsqueda del bien común. Existe una estructura basada en la separación de poderes y en sistemas de representatividad democrática que expresa los anhelos y metas integrales de desarrollo de la sociedad. La gestión política está soportada en la existencia de gobiernos e instituciones legislativas popularmente elegidas, en un modelo que establece que estas instituciones representan el interés mayoritario, democrático, del conjunto social.

En la democracia representativa las organizaciones políticas formadas en partidos o movimientos, reflejan, interpretan, representan y proponen modelos de Estado, de gobierno y de desarrollo. El plan de gobierno o de gestión de los representantes electos, expresa un acuerdo mayoritario o predominante, que se materializa en un mandato legítimo para su puesta en práctica a través de la gestión y ejercicio del poder que emana de la representatividad legítima en el marco del pacto social prevaleciente.

Dentro de este marco de gestión política del Estado, cabe la reflexión sobre la integralidad del proyecto político que llega al poder cada vez que se repite un ciclo electoral. En los procesos electorales se ofrecen y debaten, estrategias de desarrollo, entre otros componentes de la gestión pública. Todo el espectro político participa en este proceso. En el modelo ideal, se confrontan libremente las diferentes ideas de Estado, de organización política y de modelo de desarrollo, en el cual juegan los diferentes intereses, expresados como ideologías, plataformas programáticas o planes de gestión pública. Estos modelos son visiones esencialmente generales, integrales, que expresan los elementos esenciales del bien común. Esto significa que la integralidad del desarrollo forma parte del libreto de los representantes de la sociedad que ejercen el poder por delegación democrática y ellos se convierten en los responsables de la puesta en marcha de este proyecto social, integralmente considerado.

¿Cómo se vincula esto con la articulación de políticas? En la integralidad del discurso político que llega al poder del Estado. El mandato de la sociedad a sus representantes es el de procurar el logro de metas integrales de desarrollo y poner en marcha todos los mecanismos necesarios para ello, desde la legislación hasta las inversiones públicas, desde la construcción de instituciones hasta los procesos de planificación. El enfoque político de la corriente ganadora en el proceso electoral, será la guía que oriente la estrategia de articulación.

Democracia representativa y democracia participativa

Este modelo idealizado de democracia liberal no necesariamente constituye un escenario pleno para la acción política. La delegación por representación está sometida a numerosas limitaciones, las primeras que nacen de la debilidad de los partidos políticos y las expresiones clientelistas, populistas, caudillistas o de prácticas corruptas, que socavan la credibilidad, legitimidad y confianza política. La construcción de la democracia en América Latina enfrenta procesos de avance y retroceso permanente. Estas restricciones de la gestión política propias de la democracia representativa, han abierto espacios para otras formas de democracia que emergen con especial energía en el marco de la gestión pública. Los modelos de democracia participativa establecen arreglos institucionales donde ciudadanos y comunidades asumen responsabilidades públicas y acceden a espacios de toma de decisión, es decir a espacios de poder, antes reservados a las representaciones políticas.

Más aún, en muchos países se han fortalecido instituciones de democracia directa, que establecen la posibilidad de la acción soberana de la sociedad, en forma independiente de la institucionalidad de la representación, por la vía de los plebiscitos, referéndums o acciones populares. Esta manifestación de acción política establece causes expeditos que hacen balance en el ejercicio del poder político. La democracia participativa y la democracia directa son canales de expresión de las demandas de las comunidades, de los ciudadanos y de sus organizaciones en una interlocución directa con el Estado.

Mecanismos colegiados de la democracia participativa

Si el ejercicio del poder en el gobierno y en el parlamento, en sus diferentes niveles territoriales en los cuales se realizan elecciones, son los mecanismos de acción de la democracia representativa, y las consultas directas a la población, también de votación, son los mecanismos para la democracia directa, cabe la pregunta sobre cuáles son los mecanismos para la instrumentación de la democracia participativa. En un gran número de países se han establecido estrategias de participación referidas a procesos de planeación, de autogestión y de control social, como expresiones de la democracia participativa. Múltiples estructuras legislativas se han sucedido en la búsqueda de organizar la participación. El rasgo dominante de estas estructuras son las redes de colegiados que tienen funcionas consultivas, de planeación o de cogestión de las responsabilidades gubernamentales, en particular en temas relacionados con el desarrollo. Consejos de muy diversa naturaleza temática se han venido creando y fortaleciendo, permitiendo mecanismos de formalización de la participación y la canalización de su acción en apoyo a las políticas públicas.

Sin embargo, hay un aspecto que en muchas ocasiones pasa desapercibido y que tiene implicaciones políticas de gran envergadura. Se trata de los espacios en los cuales esta gestión participativa, se sobrepone con los ámbitos de gestión de las instituciones básicas de la democracia representativa. El caso concreto de la jurisdicción de los colegiados participativos y los colegiados de representación en el nivel municipal, los cuales se encuentran y superponen en aspectos críticos de su gestión. Normalmente un Concejo Municipal tiene competencias y responsabilidades sobre la orientación del desarrollo territorial del municipio, incluyendo la función de aprobación de los presupuestos públicos. Al tiempo, existen Consejos participativos, con funciones en temas como el desarrollo rural, la planeación municipal, el ordenamiento territorial, el desarrollo social o el desarrollo sostenible.

El nivel de articulación entre estas instancias institucionales es crucial en la búsqueda de coherencia política, en particular cuando se encuentran casos en los cuales los Consejos participativos, pretender ser el sustituto de Concejos de representación por pérdida de confianza y legitimidad política frente al colectivo social.

La acción colectiva

Pero la participación no se limita a las instancias formalizadas como los colegiados o por intervención en algunas figuras de inclusión en órganos de dirección de instituciones públicas. La sociedad tiene otros múltiples mecanismos de manifestación de sus intereses y formas de expresión. La movilización social, organizada o no, tiene un peso cada vez más importante en la definición de rutas de desarrollo, en la institucionalidad pública, en la reivindicación de las demandas sociales y en la presión a los representantes y gestores políticos. La movilización conduce a la canalización de energías sociales de enorme importancia en la construcción democrática a partir de las bases sociales mismas. Estas expresiones pueden limitarse a acciones reivindicativas y contestatarias, de protesta o presión de facto, pero tiende a organizarse, a articularse y a buscar expresiones con grados crecientes de organicidad.

La movilización social parte de la manifestación de identidad, como rasgo común de un grupo social, unido por intereses, valores, tradiciones, cultura o posturas políticas. En la medida que esta energía adquiere una estructura organizativa e iniciativa frente a propósitos claros, se da paso a la acción colectiva, como uno de los espacios con mayores posibilidades para desempeñar un papel determinante en la dirección de una participación social más libre, genuina, independiente, no cooptada y efectiva en los propósitos de logro del bien común y la gobernabilidad política. La acción colectiva busca los mecanismos de expresión y las estructuras democráticas mixtas (representativas, participativas y directas) están ofreciendo espacios de integración funcional.

Este marco político e institucional, explica el papel y naturaleza de los diferentes actores, señalando las dimensiones de una tarea de articulación en la gestión de las estrategias de desarrollo o de construcción social. El punto de partida para un análisis de relación entre articulación de políticas públicas y participación social, debe tomar en consideración estos niveles de expresión política, para establecer el sentido y alcances que son esperables en los mecanismos de coordinación y articulación de políticas que se tratan adelante. Los partidos políticos, los movimientos sociales organizados expresados en acción colectiva, los grupos corporativos de presión, las asociaciones de productores y las organizaciones no gubernamentales, son expresiones de la sociedad organizada en interlocución con el Estado y sus políticas.

El Estado como una red

Las políticas públicas pueden ser entendidas como las estrategias que asume el Estado para cumplir con el mandato que han recibido del pueblo al que representan, por tanto tienen una dimensión política e ideológica, además de una dimensión de orden pragmática o técnica. Las políticas responden a un ordenamiento institucional que parte de la Constitución de los países, interpretado a la luz de una visión particular de proyecto de nación, de sociedad y de desarrollo. Su coherencia tiene los límites mismos de la unidad política del Estado, lo cual depende de la primacía política, que en los modelos democráticos es imposible que se traduzca en unidad ideológica y política total. El Estado es un sistema complejo de instituciones, reglas y organizaciones, que tienen grados importantes de autonomía. En primera instancia la separación de poderes, marca límites infranqueables entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Pero al interior de cada uno, existe una enorme diversidad. El legislativo, conformado por colegiados de representantes, es por definición plural, donde convergen visiones disímiles, incluso francamente contrapuestas. Pero el ejecutivo, el gobierno, a pesar de su estructura jerárquica, presenta una enorme diversidad de funciones, objetivos, enfoques, estrategias y protagonismos.

El Estado se compone, por tanto, de un conjunto amplio de instancias que se comportan como una red que establece programas, acciones, proyectos, regulaciones, acuerdos. La sociedad se enfrenta a una oferta diversa de acciones públicas que definen escenarios de interlocución y de gestión, donde la legitimidad, reconocimiento y adscripción, determinan el grado de gobernabilidad, esto es, de la capacidad de que una sociedad logre las metas que se ha propuesto, a partir de la estructura institucional y de la formulación de su política pública.

Este conjunto de acciones que el Estado ofrece o pone al servicio, y a las cuales convoca la movilización de la sociedad, conforman la oferta de política pública. Frente a ella, la sociedad constituye las demandas de acciones del Estado a través de diversas formas de interlocución, que evolucionan desde modelos receptivos pasivos, donde la sociedad es considerada objeto, beneficiaria, de la acción del Estado, en modelos asistencialistas o populistas hasta modelos de corresponsabilidad, cogestión, autonomías y amplia participación.

Ámbitos, competencias y naturaleza territorial de las políticas públicas

Esta evolución se vive ahora en muchos países de la región, donde conviven políticas verticales y centralistas, con modelos ampliamente participativos, en el marco de una transición institucional de profundas implicaciones políticas. Pero veamos con algo de detenimiento las consideraciones que subyacen a estos tipos de política, antes de asumir una posición definitiva sobre una clasificación como la anterior, peligrosa como cualquier otra clasificación tan general.

Las políticas no solo se diferencian en virtud de su objeto o materia (salud, educación, promoción del desarrollo, infraestructura, etc.) sino que su naturaleza está determinada por el ámbito de cobertura y el actor institucional responsable de su formulación y gestión. La introducción de un criterio territorial en la definición de las políticas públicas permite entender con mayor claridad el alcance de sus metas y objetivos, de sus mecanismos e instrumentos de implementación. Cada sector tiene un conjunto de políticas que son propias de cada uno de los niveles territoriales, en una estructura de coordinación y subsidiaridad. Por ejemplo, hay una política de infraestructura que tiene actores, objetivos, mecanismos y estrategias nacionales, pero igualmente hay otra de infraestructura en el nivel regional (estado, el departamento o la provincia) y otra en el nivel local (municipio).

En esta estructura se establecen competencias que determinan el tipo de gestión y los procesos de implementación en cada nivel y, en consecuencia, se determinan tipos de articulación verticales (un sector en sus políticas nacionales, regionales o locales) y horizontales (entre sectores complementarios, como educación y salud, infraestructura y fomento productivo en un nivel territorial) que determinan ámbitos, lógicas políticas, sistemas de incentivos y mecanismos de articulación particulares. Las competencias tienen una naturaleza política, en cuanto definen los espacios de poder en cada nivel territorial y una naturaleza técnica, en cuanto a los modelos de planeación y gestión, que le son propios, específicos, a cada nivel territorial. De allí se desprende la estructura de asignación de recursos públicos, los sistemas de presupuesto y el esquema de asignación y ejecución, así como las fuentes de financiamiento, estableciendo las bases del ordenamiento territorial de la gestión de las políticas públicas. Ámbitos territoriales, competencias, recursos y actores responsables de cada nivel determinan la malla o red de gestión, que proporcionan un marco que en múltiples ocasiones se trastoca en la gestión política o en los procesos de planificación.

Este esquema se refleja en los sistemas de subsidiaridad, coordinación, complementariedad y solidaridad propios de los esquemas de ordenamiento territorial. En los países con regímenes federales, se tienen esquemas más nítidos de separación de políticas y el establecimiento de objetivos de articulación. Sin embargo esta condición no parece determinante, ya que en países unitarios la tendencia es similar. Lo que realmente está marcando una diferencia significativa, es el tamaño relativo, ya que casos como el de México o Brasil, se presentan desafíos regionales de carácter incomparable con países como Panamá o Costa Rica.

La definición de las competencias territoriales en cada una de las políticas públicas es materia de complejos procesos políticos, fiscales y técnicos. Un equívoco frecuente es entender que el establecimiento de competencias territoriales es un tema predominantemente técnico, de eficiencia en la gestión pública. Por el contrario, las competencias tienen un profundo significado e interés político, que se refleja en la enorme dificultad de racionalizar modelos arcaicos centralistas, a los cuales subyacen estructuras de poder e intereses, tanto de funcionarios y operadores, como de grupos sociales y políticos, que tienen fuertes arraigos en esquemas clientelares de gestión pública. Es por ello que la cesión de competencias hacia modelos de gestión territorial ha implicado en todos nuestros países procesos difíciles y conflictivos, que en algunos casos han llegado a profundas luchas desestabilizadoras.

Desconcentración y descentralización

La asignación de competencias debe tener en consideración el proceso de delegación o de cesión de responsabilidades y funciones. Tengamos presente que venimos de modelos de predominio de las competencias localizadas en el nivel nacional, con fuerte preeminencia del gobierno (poder ejecutivo), con estructuras centralistas y estatistas. El tránsito desde este esquema hacia otros de equilibrios de competencias, responsabilidades y funciones ha seguido rutas muy similares en la región. Se ha partido por esquemas de desconcentración de la gestión pública, que se caracteriza por la creación de instancias nacionales en los territorios, las cuales tienen adscripción y subordinación al nivel central nacional. La desconcentración implica la definición de temas, instrumentos, objetivos y acciones de una única política nacional, para ser aplicada en los territorios.

En este caso la gestión territorial no tiene capacidad de responder a las especificidades territoriales, toda vez que esta responde a una única planeación nacional. En este caso, la preocupación por la articulación territorial de las políticas carece de fundamento. La experiencia ha mostrado como las iniciativas por crear estructuras de coordinación de las dependencias nacionales en el territorio (cada ministerio, por ejemplo, ejerce esta desconcentración a través de oficinas en el territorio denominadas delegaciones) es esencialmente imposible en virtud de que cada una de estas delegaciones carece de capacidad o autoridad para redefinir las directivas políticas que vienen establecidas desde el centro a nivel nacional.

Ahora, no necesariamente se pude calificar, generalizadamente, de inadecuada esta estructura de desconcentración. En el caso de las políticas nacionales, de competencia nacional, por ejemplo la seguridad nacional, este esquema es el que mejor se ajusta a su naturaleza estratégica. Pero no todas las políticas responden a la misma condición de formulación o gestión nacional.

Retornando al tema de la delimitación y definición de las competencias, podemos analizar los criterios según los cuales los esquemas de delegación se van imponiendo como resultado de la búsqueda de modelos de mayor eficiencia pública, pero principalmente, como resultado de cambios en las fuerzas políticas que luchan por más poder para los territorios. La definición de las competencias ha cambiado extraordinariamente en las últimas décadas. Políticas como educación o salud, han sufrido cambios significativos en la forma como se han establecido las responsabilidades de los diferentes niveles territoriales. En estos casos se puede hablar con claridad de que existen políticas nacionales de educación, pero también políticas estatales, pero también políticas municipales. No como un modelo de desconcentración, donde la nación mantiene el poder, sino como un modelo de reasignación de competencias y responsabilidades. La estrategia nacional de educación, atiende a las responsabilidades nacionales, de orientación, de universalización, de regulación, de acreditación o de financiamiento de la educación pública. Pero a nivel estatal, o departamental, hay competencias que le son propias en términos de coordinación, de orientación a prioridades de desarrollo regional, a aspectos culturales, entre otros que son de preocupación y competencia regional, no nacional, no delegada, genuinamente regional. Otro tanto ocurre en el nivel municipal, que tiene sus propias responsabilidades sobre las escuelas públicas, los docentes o los proyectos escolares. En este caso no se trata de una desconcentración por delegación, sino un esquema de descentralización de la política, no de la ejecución, sino de la responsabilidad integral desde su formulación hasta su gestión.

Articulación en escenarios de autonomía territorial

En el caso de los componentes territoriales de una política, que denominamos, competencias territoriales, la estructura institucional implica la existencia de organismos que tengan las capacidades para asumir estas responsabilidades. La construcción de esta institucionalidad ha sido uno de los limitantes de los procesos de descentralización y un freno a su profundización. Pero bien, los esquemas de cesión de competencias territoriales, determinan agendas diferentes en su naturaleza, en cada nivel territorial. Esto conduce a modelos en los cuales emerge como esencia el concepto de autonomía territorial, que significa la posibilidad de que cada espacio territorial asuma su responsabilidad bajo el criterio de que las soluciones deben estar lo más cercanas a los problemas, y que ellas deben ser definidas y decididas por los propios actores en el ámbito territorial donde estos ocurren. Esta autonomía es el fundamento de los procesos de descentralización que aparece en las prioridades de política de la casi totalidad de países de la región.

En estos espacios de autonomía, en cada nivel territorial, el sentido de la articulación adquiere un significado muy diferente del que se encuentra en los modelos de desconcentración. Aquí es posible establecer estrategias, metas y mecanismos de trabajo entre las diferentes políticas, a partir de la lectura de las necesidades y realidades territoriales. Es posible coordinar agendas territorializadas entre instituciones con autonomía funcional, competencial y financiera.

Pero es necesario hacer énfasis en que estos modelos de gestión articulada y descentralizada son posibles sobre un marco de competencias definidas y que pretender extralimitar estas fronteras de responsabilidades y funciones no encuentra ningún escenario favorable a la coordinación de acciones. Cada nivel territorial tiene sus competencias de políticas y sus posibilidades de establecer integración de acciones con competencias territoriales en otras políticas.

De esta forma es posible identificar dos sentidos de la articulación. Una que se produce entre diversas políticas en un mismo nivel territorial y otra que se produce entre los diversos niveles territoriales en una misma política. En ambos casos la institucionalidad creada para el ordenamiento territorial o para la descentralización proporciona mecanismos formales, respaldados en la normatividad y con expresiones concretas en el orden de mecanismos fiscales. Estos procesos forman parte de los marcos constitucionales y legislativos.

Jerarquía y subsidiaridad de las políticas públicas

Estos esquemas de interlocución entre políticas y niveles territoriales se ajustan a los principios de estructura de la gestión de las estrategias de acción pública, en las cuales se pueden reconocer fases de aplicación de las políticas, que demarcan etapas de formulación y decisión política estratégica, etapas de gestión y ejecución y etapas de seguimiento y control social. En un esquema jerarquizado de estas fases, se encuentran expresiones territoriales, que se manifiestan en que una política que responda a competencias nacionales, la etapa de formulación y decisión estratégica, reside en el nivel nacional, en forma indelegable. Sin embargo, si bien la formulación es potestad de la nación, la gestión puede ser coordinada con los territorios, en escala, de la nación a la región y a lo local.

Las definiciones estratégicas nacionales, se generan y definen en el nivel nacional y se convierten en marcos para la gestión y las definiciones estratégicas en los niveles territoriales y regionales, pero de igual forma, las definiciones estratégicas regionales, se convierten en marcos para las definiciones locales. Dentro de este esquema es posible establecer que las competencias y la articulación tienen escenarios propios con lógicas, sistemas de incentivos y libretos que necesario es reconocer. Esto no significa que las cosas funcionen como se deseara, pero es necesario tener presente la existencia de mecanismos establecidos como resultado de procesos políticos y técnicos acumulados en la experiencia.

Reconocimiento de límites o construcción territorial

Hasta ahora los niveles territoriales los hemos referido a lo nacional, regional o local. Sin embargo para comprender mejor el tema de la articulación territorial de políticas es necesario considerar el proceso de definición territorial como un componente estratégico de enorme importancia, sin duda uno de los procesos de mayor significado en la aplicación de enfoques territoriales, ya sea de ordenamiento o de descentralización. Se trata del establecimiento de los límites territoriales para la definición del objeto espacial al cual se refiere la acción de la política.

Una parte fundamental de los cambios que están ocurriendo en la gestión de las políticas es su referente como objeto territorial. La nación bastaba para la definición territorial en los regímenes centralistas y aislados internacionalmente. Hoy esto no es posible, ya que existen diversos límites territoriales que se superponen, se suman, en un esquema de múltiples subdivisiones permanentes.

La división político administrativa

La primera delimitación territorial, la más importante y determinante, es la que corresponde a la estructura político administrativa de nuestros países. Su peso viene fundamentalmente de estar legitimada en acuerdos constitucionales que estructuran todos los órganos del poder público. Los municipios, han adquirido una enorme importancia en todos los países y se ha reforzado su papel como unidad básica, reforzándose su papel en múltiples dimensiones de la vida social, política y ambiental. Un segundo nivel es el de los estados, departamentos o provincias, que tienen la dimensión regional y en el cual hay una enorme diferencia en cuanto a su peso, su estructura, sus atribuciones y competencias, entre los países de la región. El rasgo distintivo común es el de coordinación y articulador de las estrategias nacionales y de apoyo a los municipios, sin embargo de país a país se encuentran importantes diferencias. En los países con estructuras federativas, los estados tienen amplias funciones que llegan al establecimiento de constituciones propias y sistemas legislativos, todo dentro de un esquema de unidad nacional.

Otras delimitaciones hacia instituciones territoriales

Pero las delimitaciones territoriales no se limitan a esta estructura política básica. La categoría de entidad territorial, esto es, que tienen capacidad de establecer gobiernos propios, como los municipios, por ejemplo, se ha venido impulsando en diversas legislaciones para el caso de las regiones, generalmente entendidas como un conjunto de estados o departamentos. Este modelo de gestión territorial parte de la definición de un conjunto de competencias que tienen como fundamento el tipo de aspectos que tienen el mayor nivel de eficiencia en este nivel regional. Esto implica nuevamente la definición de las competencias de política en el nivel regional, por encima del estado o departamento. Esta división tiene sentido en tanto sea la respuesta institucional a un nivel territorial donde la política logra mayores niveles de pertinencia y eficiencia. Esto significa que no todas las políticas, no todos los temas, no todos los sectores son delegados en este nivel territorial. El nivel regional se considera una de las instancias claves para la articulación de la gestión de políticas en temas concretos, particularmente a los temas relativos al desarrollo económico, en medio ambiente, en infraestructura, energía o temas relativos a la malla urbana.

Otra figura de tipo regional reconocida por la legislación en casi todos los países, en un nivel más restringido de territorios reunidos para la gestión de estrategias de desarrollo, es la integración de conjuntos de municipios para establecer una unión que se expresa en una institucionalidad pública con capacidad de orientar políticas y gestionar proyectos específicos. Su denominación varía de país a país con el nombre de asociaciones de municipios (ej, Colombia), consorcios municipales (ej. Brasil), mancomunidades municipales (ej. Guatemala) o intermunicipalidad (ej, México). Muchas de estas uniones han mostrado eficiencia en temas como saneamiento básico, manejo de cuencas y provisión de bienes públicos regionales.

Estas figuras institucionales son instrumentos claves de articulación, coordinación y gestión compartida de políticas públicas. Su relevancia estriba en el hecho de que cuentan con un status legal, que facilitan la gestión y proporcionan escenarios de arreglos con enorme potencial. El carácter público, esto es, de integración de organismos públicos le proporciona un carácter estatal de gestión, sin embargo no restringen necesariamente los modelos de gestión participativa.

Delimitación espacial para la gestión pública

Pero existen otras formas de realizar delimitaciones de territorio que buscan, igualmente, llegar a un nivel espacial óptimo de gestión para políticas de alcance específico. Los modelos de regionalización del territorio nacional, creando delimitaciones de espacios con base en las características espaciales, en la especialización funcional o en condiciones de desarrollo, son utilizados como parte de la gestión de casi todas las políticas nacionales. Existen delimitaciones regionales para el tratamiento de los ecosistemas estratégicos o áreas de protección ambiental, existen regionalizaciones para la prestación de los servicios de la red nacional de salud, existen regionalizaciones para el desarrollo de infraestructura energética o regionalizaciones para la gestión de la tecnología. Cada país convive con una estructura de múltiples delimitaciones, que se expresan en complejos sistemas de delegaciones de las organizaciones nacionales, o al interior de estados o departamentos. La función de estas estructuras de regionalización se orienta por la naturaleza misma de las políticas a las cuales pertenecen y a la racionalización de los recursos, las características de las demandas y la distribución de la población receptora de tales servicios.

A pesar de múltiples intentos por buscar criterios de unificación de estas estructuras regionales, que han conducido a la formulación de propuestas nacionales de regionalización, basadas en criterios objetivos y marcos metodológicos generales, estos modelos no han dejado de cumplir un papel referencial, sin alterar en forma significativa los modelos territoriales de ministerios o de entidades territoriales mayores. La más importante función de estos modelos integrados de regionalización ha sido como base y soporte de los procesos de planeación del desarrollo y la aplicación de modelos de visión de largo plazo, particularmente en el orden del desarrollo económico y el análisis de las brechas regionales.

Pero estos modelos sirven igualmente para el diseño de mecanismos de articulación de la gestión de las políticas públicas, lo cual es de especial interés para la presente reflexión. El logro de un nivel adecuado de articulación y gestión de políticas coordinadas en el territorio, pasa por una claridad de los modelos de regionalización aplicados por las políticas específicas, que determinan sus lógicas de gestión y por tanto determinan la viabilidad real de la aplicación de procesos de articulación.

Es necesario tener en consideración, a esta altura de la reflexión, que no se puede generalizar cuando se enfrentan dos condiciones diferentes, de un lado la desconcentración de competencias nacionales y, de otro, la descentralización de competencias de niveles territoriales menores. Igualmente, considerar el énfasis público que tienen estos arreglos institucionales, de forma que puede decirse que nos hemos concentrado en el ámbito de la oferta de políticas públicas.

El caso de la delimitación urbana y rural

Vale la pena, hacer una reflexión sobre una delimitación espacial de enorme utilización en las políticas públicas y que no corresponde a criterios y razones similares a las anteriores o, si lo hace, estas resultan anacrónicas, por decir lo menos. Se trata de la división territorial que se hace entre lo urbano y lo rural. Son múltiples las definiciones que se usan para esto de país a país y en todas ellas hay un elemento común que busca hacer diferenciación de espacios de baja densidad poblacional y de predominio de actividades primarias, de los espacios de concentración y continuidad. Esta división territorial, que es la base del llamado desarrollo rural, crea una segmentación que hacía sentido para la diferenciación de espacios aislados. Hoy es difícil establecer diferencias funcionales, con sentido práctico evidente, a partir de este esquema que rompe la continuidad de los espacios complementarios de núcleos densos y entornos de baja densidad que se integran funcionalmente en sistemas económicos, ecológicos, sociales, culturales y políticos.

El enfoque territorial ha desvirtuado la utilidad de esta regionalización, ya que la integralidad que defiende, establece uniones indisolubles de gestión de las políticas públicas. La articulación de políticas se torna artificial cuando se pretende separar lo urbano de lo rural. Esto no implica negar la existencia de especificidad en cada uno de estos tipos morfológicos del espacio, pero el tratamiento segmentado o fragmentado de la realidad espacial del territorio es un impedimento conceptual y metodológico para la aplicación de enfoques de articulación y de desarrollo basado en visiones sistémicas.

Hoy es de enorme pertinencia la discusión sobre las relaciones entre las áreas denominadas rurales y la malla urbana, el tema de las funciones rurales de los centros urbanos, el tema de la continuidad urbano – rural, el tema de lo periurbano y suburbano, el tema de la relocalización de actividades industriales en el área rural, el tema de los polos de desarrollo, en fin, un conjunto de aspectos de crucial importancia en el desarrollo, a los cuales no es posible adecuar esta división de lo urbano, separado de lo rural.

Reconocimiento y surgimiento de nuevas formas territoriales

Ahora bien, en el marco de estas estructuras de delimitación territorial existentes en nuestros países y que son el marco institucional obligatorio para la discusión de la articulación de políticas, se viene generando un proceso conformación de otras formas de conformación de unidades territoriales para la gestión del desarrollo y de las políticas que lo soportan. Estas estructuras territoriales parten del reconocimiento de la necesidad de establecer espacios de encuentro entre diversos procesos políticos e institucionales, que le proporcionan mayor viabilidad al logro de los objetivos sociales del desarrollo. Son modelos territoriales que recogen la tendencia de descentralización pública y las de participación social, en un modelo convergente que trata de crear nuevas delimitaciones territoriales basadas en el reconocimiento de la evolución del territorio, como una construcción histórica y social.

El modelo emblemático de esta definición territorial lo podemos ver en los Territorios de Identidad, o Territorios de Ciudadanía, que ha establecido Brasil como parte de su estrategia de desarrollo territorial, aún cuando es posible ver procesos en direcciones similares en otros países.

La base de esta delimitación territorial es la identidad, entendida como el factor estructurante de la organización y movilización social que integra las comunidades, actores territoriales, agentes económicos y públicos y la institucionalidad, en una energía de acción política que promueve rutas de gobernabilidad basadas en la acción colectiva. Tiene una lógica política, en cuanto provee una dimensión espacial al poder social, una lógica institucional, en cuanto establece esquemas de organización con legitimidad para su interlocución con el Estado, una lógica económica, en cuanto busca identificar los niveles de óptimos de encadenamientos productivos y una lógica técnica – política, en cuanto identifica la gestión social del territorio como una modalidad de organización, interlocución y gestión de las demandas sociales y las ofertas de políticas públicas.

Los Territorios de Identidad tienen un nivel intermedio entre los Estados y los Municipios, (con tamaños promedio de cerca de quince municipios cada uno, similar a lo que en Brasil se denominan microrregiones) organizándose a partir de rasgos compartidos de identidad, la cual se expresa en términos culturales o ambientales o económicos o políticos o en tradiciones regionales de diferente naturaleza. La delimitación expresa estos rasgos comunes y permite la incorporación de sistemas de incentivos que se convierten en motores de cohesión sobre los cuales se construye la movilización social. Para su formalización se han creado colegiados territoriales, Consejos de Desarrollo Territorial, que tienen sus propios referentes en el nivel estatal y nacional, los cuales desarrollan una agenda denominada Ciclo de Gestión Social de Territorio que incluye procesos de organización, movilización, planeación, gestión y control social. Estos Consejos integran a los actores territoriales de forma amplia, públicos y privados, urbanos y rurales, agrícolas y no agrícolas, productores y comunidades. La lógica de la estrategia es la de servir de un modelo de interlocución frente a las políticas ordenando la demanda en proyectos estratégicos territoriales.

Función articuladora de la gestión social territorial

En este escenario, la articulación de políticas adquiere una lógica y dimensión diferente a la que se consideraba en la reflexión sobre los niveles de los gestores públicos en el nivel nacional o regional. En esta instancia la articulación se realiza, o se busca, por la vía de abajo – arriba presionando, desde la movilización social, decisiones de articulación de las políticas públicas. Se trata de una articulación por la vía de la demanda social, que incorpora las esencias de la democracia participativa y la descentralización, como vías políticas para una gestión más eficiente del desarrollo territorial.

Pero en la realidad de esta posible articulación, hay aspectos claves a ser considerados, para lograr que la gestión social del territorio realmente haga interlocución con los esquemas de gestión pública de las políticas. Uno de los aspectos centrales de esta articulación es el tema de las competencias territoriales de las políticas. Los Territorios de Identidad tienen una dimensión espacial que los ubica en un nivel específico, lo que conduce a la necesidad de entender bien cuáles son las competencias que puede realmente gestionar y articular. Por lo discutido, no tendría sentido pretender utilizar este nivel territorial para buscar la articulación de políticas que son de competencia nacional y que responden a modelos de gestión de ese mismo nivel o las específicas del nivel local. La identificación de los problemas o desafíos de desarrollo que se localizan en este nivel, se constituye en factor crítico de viabilidad de una articulación eficiente.

Las competencias que pueden ser atribuibles al nivel de los Territorios de Identidad pueden ser definidos a partir del análisis de las políticas que concurren regionalmente. Entre ellas se destacan las referidas a modelos de desarrollo territorial y a la provisión de bienes públicos regionales. Los planes de desarrollo territorial que formulan los colegiados territoriales reflejan una visión integral del desarrollo y la identificación ordenada de las demandas asociadas principalmente a áreas de agricultura familiar, economía rural no agrícola, infraestructura y desarrollo social. El aspecto más destacable de este mecanismo está en la forma cómo es posible lograr que se focalicen las demandas hacia áreas de competencia y gestión de competencias del nivel regional, ayudando a la interlocución con las instituciones públicas.

Más experiencias de territorialización

Modelos con características similares al modelo brasilero se han puesto en marcha en países como México, Guatemala, Panamá y Colombia, en procesos que han generado una corriente de una nueva generación de políticas públicas.

Pero hay otras figuras institucionales que tienen propósitos similares y que han sido utilizadas como mecanismos de articulación territorial de políticas. El modelo más conocido es el de los Grupos de Acción Local que han operado en Europa, como instrumento del programa comunitario de desarrollo rural denominado Leader. Este modelo se basa en principios similares de organización, movilización y reconocimiento de actores sociales que realizan procesos de planeación, menos amplios que los consejos, pero con la misma dimensión territorial. Los Grupos de Acción Local tienen acción sobre delimitaciones territoriales diversas, desde grupos de municipios hasta localidades. El modelo ha tenido un gran éxito como estrategia de ordenamiento y articulación de políticas de la Comunidad Europea, con fondos e inversiones de este nivel territorial supranacional, para ser gestionados directamente por instancias institucionales locales. La articulación de acciones e inversiones se ha logrado avanzar en diversos planos. En el caso de España, por ejemplo, los fondos de Leader son complementados con estrategias y fondos de Proder (programa de desarrollo rural español) y con estrategias de las Autonomías, en un proceso que ha establecido mecanismos de coordinación y subsidiaridad claros.

Otra figura de organización territorial se ha establecido con figuras más especializadas hacia la promoción del desarrollo económico territorial a través de agencias o corporaciones de desarrollo que envuelven a actores privados, asociaciones de productores y algunas instituciones públicas, constituyéndose en figuras similares a las cámaras de producción o comercio, para la promoción de proyectos estratégicos que buscan la articulación de la iniciativa privada con la gestión pública. Ejemplos de este tipo es posible encontrar en Colombia o en Argentina, con diferentes grados de éxito, pero en todos los casos con el logro de canalizar las demandas de la sociedad en proyectos de carácter territorial, negociando y gestionando la focalización y aplicación de las políticas públicas en el ámbito territorial que cubren.

La articulación expresada en inversión pública

Hasta ahora hemos analizado la articulación de políticas desde la perspectiva política de la participación y de las estructuras institucionales territoriales, ahora veamos lo relativo a los aspectos presupuestales, fiscales y de inversión que hay detrás de la articulación de la gestión de las políticas públicas. El análisis busca la naturaleza de los criterios que asignan los recursos que son necesarios para el logro de metas de desarrollo territorial.

Los proyectos de desarrollo territorial tienen la necesidad de buscar las sinergias entre los recursos públicos y privados que concurren en las dinámicas de desarrollo. Los procesos territoriales tienen motores de desarrollo que están soportados en la actividad privada, comunitaria y social. La intervención pública actúa como catalizador, facilitador, promotor, articulador y socio de estas iniciativas y acciones sociales. Este es un principio básico que, no por obvio, debe ser recalcado en el análisis territorial. Desde los procesos de asociativismo productivo o de inversión privada, hasta los mecanismos de movilización del capital social, estos constituyen la base de las estrategias sostenibles de desarrollo. Las responsabilidades del Estado se orientan a proveer y garantizar las condiciones óptimas para que estos emprendimientos creen la riqueza social.

Recursos privados y recursos públicos

En esta dirección, la articulación y sinergia de los recursos propios de la sociedad y los provenientes del Estado deben encontrar esquemas de articulación. La orientación de los recursos públicos para la movilización de recursos privados es una preocupación permanente de formuladores de políticas. Casos como los de inversión en bienes públicos, como infraestructura de comunicación o de producción, o sistemas de financiamiento y capitalización, o estrategias de desarrollo humano, están íntimamente ligadas a las decisiones privadas, en conexiones de gran sensibilidad. Abundan experiencias de verdaderos fracasos por estrategias públicas que no han logrado la interlocución, concurrencia y articulación con los recursos o capitales territoriales. Sin duda este es uno de los mayores desafíos de la definición de metas y estrategias en la política pública. La gestión social del territorio, busca, como una de sus prioridades que tales decisiones públicas sean permeadas por las dinámicas territoriales, la valoración de sus activos, el reconocimiento de sus entornos culturales, de sus potencialidades, de sus ventajas comparativas y competitivas, de sus anhelos y de su proyecto territorial.

El presupuesto público como aterrizaje de la articulación

Las políticas públicas se materializan en acciones, generalmente en programas y proyectos de inversión pública, además de todos los mecanismos regulatorios de la intervención estatal. Esta inversión se refleja en presupuestos que tienen tres dimensiones que reflejan sus objetivos, principios y estrategias.

Primero, la definición de los objetos de gasto o inversión, es decir, aquellas acciones que son consideradas como ejecución de las políticas y que se reflejan en la estructura del programa de inversión, con rubros y acciones susceptibles de acceder al financiamiento público. Los presupuestos están reflejando las prioridades y determinando los alcances de las estrategias de articulación que se pretenden. El presupuesto es el marco de acción y por tanto materializa las políticas en hechos. Cuando se formulan los programas del presupuesto se establece la oferta de política pública, a la cual se enfrenta la demanda territorial conformada por los diferentes esquemas ya descritos, encontrándose en varios países con serias restricciones producto de la inflexibilidad, centralismo o verticalidad con la cual han sido definidas estas áreas de inversión pública, restringiendo seriamente la posibilidad real de la articulación de demanda y oferta.

Segundo, la focalización y priorización en la asignación de los recursos públicos que conduce a la realidad pura de la política, a la disponibilidad de los recursos, a la distribución programática, que refleja las visiones y opciones de los formuladores de la política. Dado que el ejercicio presupuestario es realizado por un esquema técnico (en los gobiernos nacionales o estatales o municipales), y una validación política (en los congresos o asambleas o concejos), el modelo participativo tiene poca capacidad de injerencia en su definición, quedando en la realidad, considerado solo en la parte de gestión o ejecución. Esto significa que la articulación e incidencia de los procesos territoriales no se refleja en la asignación de los recursos a los presupuestos públicos, sino a la forma en el cómo se aplican, una vez definidos el qué y cuánto, lo que podría entenderse como una complementariedad entre el modelo de democracia representativa y el de democracia participativa.

Tercero, las reglas de operación que aparecen como el marco pragmático de la ejecución presupuestal y, por tanto, de la política. Los procesos participativos que se llevan a cabo en los territorios y que generan iniciativas, planes y proyectos territoriales se enfrentan a las definiciones de procedimiento que adoptan cada una de las instituciones públicas responsables de las políticas. Estos procedimientos sobredeterminan la ejecución misma de la política. Hay diferentes mecanismos y formas de aplicación de recursos que muchas veces se convierten en verdaderos galimatías para los receptores de la intervención pública. La dispersión y proliferación de reglas, dificulta en alto grado la gestión de la articulación y exige la gestión compleja de los mecanismos de interlocución público – privada y la sinergia entre las instituciones nacionales, estatales y municipales.

Mecanismos de orientación de la inversión pública

En los presupuestos nacionales existen procedimientos de asignación de cuotas territoriales o techos presupuestales regionalizados al interior de cada política, que obedecen a los criterios de focalización y priorización. Estos mecanismos, se complementan con recursos asignados específicamente para financiar iniciativas de origen territorial, como existen en varios países, en fondos que no tienen una orientación sectorial específica, sino que están destinados al apoyo de iniciativas territoriales de orden integral, como pueden ser los planes territoriales emanados del proceso de gestión social del territorio en los colegiados territoriales, con lo cual se allanaría enormemente el proceso de articulación, evitando las negociaciones sectoriales individuales.

Pero más allá de estos esquemas presupuestarios, existen mecanismos de articulación o de coordinación de las inversiones entre los diferentes niveles territoriales que proporcionan salidas o mecanismos de ajuste a las restricciones presupuestarias que se originan en las estructuras mencionadas. El más importante de los mecanismos es el que corresponde al esquema de transferencias de recursos fiscales desde la nación hacia las entidades territoriales. Estos recursos tienen, en general, un componente condicionado en cuanto al destino de sus aplicaciones, cuentan con mecanismos que establecen criterios de priorización o focalización, particularmente referidos a condiciones de equidad regional, y establecen presión a las entidades territoriales para el logro de metas de desempeño. Las transferencias varían de país a país, pero en esencia es la fuente más importante de ingresos fiscales de los municipios de menor grado de desarrollo, convirtiéndose en un instrumento de enorme importancia para el desarrollo territorial. La descentralización ha reforzado en forma importante este mecanismo que proporciona, en casos claves como políticas de educación o salud, una vía clara de articulación o gestión territorial condicionada por propósitos generales de política.

Otro mecanismo aplicado a la gestión de la política es el de la cofinanciación, como un esquema de enorme potencial como articulador de políticas en el ámbito territorial. El esquema opera interinstitucionalmente y entre niveles territoriales, bajo la modalidad de financiación compartida de los proyectos territoriales, con mecanismos claros de articulación. En este esquema hay amplia experiencia en la región, convirtiéndose en un instrumento de interesante potencial como herramienta de articulación, que tiene una variante cuando son valorados en el modelo de cofinanciación los aportes de las comunidades o actores sociales o agentes privados en los proyectos de inversión

De otro lado, se encuentran los recursos propios de las entidades territoriales que soportan las políticas regionales o locales de las cuales son responsables, creando una oferta de acciones que son mucho más cercanas a las estructuras territoriales y que proporcionan un marco de financiamiento que no siempre se asocia a las estrategias de territorialización promocionada por las estrategias nacionales de territorialización, como son la casi totalidad de las políticas aquí referidas. Sin embargo, es necesario destacar que las entidades territoriales, particularmente el nivel estatal o departamental, cuentan con mecanismos de regionalización o territorialización propios que manejan esquemas de gestión que en muchos casos se han visto reforzados o complementados por las estrategias nacionales de territorios.

La herramienta de la planeación que sintetiza la lógica de la articulación

El instrumento básico por excelencia, para el logro de la articulación de las políticas, está referido a los instrumentos de planeación, como un ejercicio de orden técnico, que soporta la estructura político institucional. El desafío de la planeación es el de evolucionar en la dirección de los procesos de cambio político, en particular con la transición hacia esquemas de gestión descentralizada y participativa. La figura de los procesos de desarrollo centralmente planificados que caracterizaron modelos de Estado socialistas o que tuvieron predominancia en los modelos sustitutivos de importaciones, con Estados nacionales muy fuertes y omnipresentes, ha venido retomando esquemas innovadores de planificación local y regional en modelos de subsidiaridad entre el Estado central y los territorios. Allí se enmarcan las estrategias de desarrollo territorial aquí referidas.

El territorio aparece hoy como la instancia social, económica e institucional a la cual se puede referir el proceso planificador. Este aparece como objeto de las políticas, al tiempo que se le reconoce como el sujeto que las gestiona. El punto de partida es el reconocimiento de la lógica de proximidad del tratamiento de las necesidades locales y regionales, que otorga claras ventajas a los actores locales o regionales para su enfrentamiento, pero al tiempo, el reconocimiento de que estos problemas les son propios. La lógica que busca la planeación territorial está enmarcada en el concepto de planeación de abajo – arriba, en oposición a las tradiciones de arriba – abajo que han caracterizado los Estados centralistas.

El territorio permite la concreción de las visiones de futuro territorial, de potencialidades y provee un escenario de mayor viabilidad para las negociaciones que forman parte del ejercicio político o económico. El territorio ofrece la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de gestión, permite el manejo de información, la difusión de sistemas de innovación y la participación social directa. De esta forma el territorio aparece como un escenario natural de articulación, por medio de la identificación de proyectos estratégicos regionales o locales, de las potencialidades endógenas de llevarlos a cabo y de la integración de las acciones de la política pública involucrada en su propósito. En esencia, el territorio es el estructurante de la política, por ello son evidentes las ventajas de la planeación territorial que reducen los costos de transacción de la política, posibilita el descubrimiento de áreas de sinergia, incrementa el control social y potencia las iniciativas de conglomerados económicos y redes de gestión social.

La planeación territorial, dentro del modelo de gestión de políticas públicas descrito, significa un sentido de subsidiaridad que implica el hecho de reconocer las capacidades de los territorios, en sus ámbitos regionales y locales, para enfrentar e forma autonómica sus propios desafíos de desarrollo, pero dentro de un marco de solidaridad con los niveles territoriales superiores, de forma que las competencias de la nación estén determinadas por aquellos campos en los cuales el territorio no pueda suplir soluciones, sea porque desbordan sus límites o porque carezcan de las capacidades para enfrentarlos. La subsidiaridad es en esencia articulación de estrategias, de acciones, programas e inversiones entre los diferentes niveles y sectores.

La planeación participativa conlleva la práctica de involucramiento de los actores sociales y económicos en la definición de la ruta del desarrollo local o regional, proporcionándole calidad a las demandas organizadas y ofreciendo os instrumentos de gestión espacial a las políticas de mayor nivel territorial. Así se encuentra un mecanismo de viabilidad a la necesaria coordinación intersectorial que cuenta con enormes dificultades al ser realizada en el nivel nacional, por diversas razones de poder y jurisdicción. En el caso de los modelos de gestión territorial impulsados como sustitución a los anacrónicos modelos de desarrollo rural, marco en el cual han surgido muchos de los modelos territoriales, existe una debilidad institucional de sus responsables frente a otras instancias, ministeriales especialmente, la articulación que nace de procesos de negociación local o regional, aporta un esquema más creíble de coordinación y concurrencia.

Esto da lugar a procesos de construcción de pactos negociados de gestión de las políticas entre el Estado central y los territorios, entre las diferentes políticas sectoriales y entre los actores sociales, agentes privados y agentes públicos. Los componentes de las políticas y de la inversión sometidos a estos procesos de asignación pactados encuentran en la participación social un carácter de legitimidad política que los valida y determina su valor como potenciador del desarrollo.