Existe una lógica de la política de desarrollo rural sustentable que ha sido plasmada en una estrategia de largo plazo expresada en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, LDRS, y en las políticas de transición que ha seguido la presente administración. El balance, evaluación y consolidación de los avances logrados, así como la identificación de los desafíos pendientes, deberán de formar parte de las estrategias del nuevo gobierno. Inicialmente es necesario remarcar los atributos críticos de la nueva estrategia de desarrollo rural sustentable.
La expedición de la LDRS creó un marco integrador de una política de Estado que se reforzó con el Acuerdo Nacional para el Campo en un hecho político de validación de enorme importancia estratégica. Existe un consenso general sobre la necesidad de acelerar la reglamentación y puesta en marcha de los mecanismos de política y las adaptaciones institucionales que este marco contiene.
El enfoque básico de la estrategia se expresa en la asignación de un rol integrador al territorio, como objeto de la política, lo cual se expresa en una adaptación y aplicación de los instrumentos de política a municipios, distritos y estados, con una visión multidimensional. Con ello se busca superar la clásica idea del dualismo entre agricultura eficiente y comercial, que cuenta con políticas que procuran la modernización productiva, y las economías de subsistencia, que cuentan con políticas asistenciales o compensatorias. En consecuencia la actual administración ha privilegiado una estrategia que busca promover la coordinación de instrumentos que integren el desarrollo del capital físico, humano, económico productivo y social, en forma integral en territorios específicos, privilegiando el municipio como unidad de acción de la política.
Las estrategias definidas por la LDRS tienen el desafío de ser desarrolladas en concordancia con los procesos de federalización y municipalización que conforman la política de descentralización del Estado Mexicano. Los principios fundamentales de la Ley y sus mecanismos institucionales, establecen instrumentos claros de ordenamiento territorial, que se expresan en un mandato que supera claramente el ámbito de competencia de la secretaría de agricultura, asignándole un carácter intersecretarial, y supera el nivel federal, estableciendo una escala territorial que define roles y responsabilidades a las entidades territoriales. Sin embargo hasta el momento la Ley no ha perdido su impronta sectorial, que la liga en forma excesiva a la SAGARPA. No obstante, son diversos los procesos en los que se ha avanzado hacia procesos de municipalización, como es el caso de los recursos de los programas de desarrollo rural de la Alianza para el Campo, los cuales representan menos del 10% del total de recursos aplicados por la secretaría. La profundización de la descentralización en un marco nacional, sigue siendo una asignatura pendiente de desarrollo de la Ley, que exige una agenda específica de coordinación intersecretarial a nivel federal.
Las estrategias establecidas por la LDRS se relacionan con una compleja estructura normativa que vincula a leyes como la de planeación, de la administración pública, de equilibrio ecológico, de desarrollo social, entre otras. Todos estos marcos tienen instrumentos que definen áreas de competencia superpuestas o vinculadas, sin que exista una jerarquía normativa compatible con el espíritu de la LDRS, creando estructuras institucionales y enfoques diversos que debilitan la integralidad de los mandatos y visión de la política general de desarrollo rural sustentable. La coordinación de la reglamentación de las diferentes leyes es una tarea urgente de enorme beneficio para la consolidación de los instrumentos y mecanismos institucionales.
Institucionalidad
La LDRS ha creado una estructura institucional que modificó en forma sustantiva las reglas de juego y el ordenamiento de las organizaciones vinculadas a la formulación, seguimiento y ejecución de la política de desarrollo rural. Estos ajustes institucionales presentan diversos grados de avance, de conformidad a procesos de largo plazo que pretenden cambios profundos en las lógicas y cultura institucional.
La creación de la red de Consejos de Desarrollo Rural Sustentable a nivel municipal, distrital, estatal y federal ha significado un cambio en la operación de las políticas. Se ha realizado un enorme esfuerzo de convocatoria, constitución y operación de los Consejos, logrando la estructuración de casi la totalidad, en los cuatro niveles. La formalización de estas instancias, no necesariamente significa su pleno funcionamiento bajo el espíritu de la LDRS. La representatividad, legitimidad y capacidad de gestión son aún aspectos que requieren ser reforzados, para que estén a la altura de las exigencias que les impone las responsabilidades asignadas, en cuanto articuladores básicos de los procesos de planificación. Hasta el momento la orientación de los Consejos privilegia los programas específicos de desarrollo rural de la Alianza para el Campo y aún no asumen plenamente la gestión del conjunto de estrategias de desarrollo que afectan al mundo rural, por ejemplo social o ambiental, a pesar de su participación en procesos integrales de planeación territorial. Sin duda la mayor fuerza de estos Consejos estriba en su capacidad ordenadora de la participación de los actores sociales en los procesos de desarrollo.
En forma paralela y complementaria se ha venido trabajando en la constitución de los comités territoriales de los sistema producto, que constituyen una instancia institucional que busca ordenar las estrategias de desarrollo productivo. Estos comités tienen un papel muy importante en las estrategias de desarrollo económico y crean una nueva lógica de interlocución entre las organizaciones de productores y el Estado, reduciendo el corporativismo y creando nuevos incentivos al fortalecimiento de las cadenas de valor agregado. El desafío de integración de los Consejos de Desarrollo Rural y los Comités Sistema Producto se presenta como un aspecto crucial en la articulación e integralidad de las políticas agropecuarias y rurales.
Las responsabilidades asignadas al municipio en el nuevo marco de descentralización de la política de desarrollo rural exige la revisión de sus capacidades técnicas. En la mayoría de los municipios, particularmente los de mayor ruralidad y marginalidad, se presentan falencias graves en su capacidad de planeación y gestión. Este problema se ha venido enfrentando con programas específicos de refuerzo, con coordinadores técnicos financiados con programas de la Alianza y los municipios mismos. La estrategia de mediano plazo tiende a la constitución de oficinas permanentes de desarrollo rural que refuerce a los ayuntamientos y permita que estos cuenten con equipos técnicos que puedan asumir autónomamente las responsabilidades del desarrollo rural y local. Para ello se requiere de la revisión de las capacidades públicas en el territorio, las cuales siguen estando primordialmente en cabeza de la federación con los Distritos de Desarrollo Rural y las dependencias de desconcentración municipal de SAGARPA. El tema del desarrollo de capacidades locales tiene que seguir siendo una responsabilidad del Gobierno Federal, como fase de la transición de responsabilidades a los municipios, para evitar el riesgo que implica ahondar las brechas territoriales en detrimento de los municipios de mayor marginalidad.
En este proceso los estados tienen un papel crucial. La federalización implica llevar el proceso de desconcentración de las entidades federales a los estados. La transferencia de las estructuras de las delegaciones de las secretarías federales a los estados, en materia de desarrollo rural, caracteriza uno de los más importantes tránsitos de la institucionalidad en el sector, lo cual se refleja en un papel cada vez más protagónico de las secretarias estatales de agricultura y desarrollo rural. Los avances en este proceso son marcadamente desiguales, dependiendo nuevamente de las capacidades institucionales, pero igualmente de la profundización de los cambios en las reglas de operación y asignaciones presupuestarias.
La municipalización de las estrategias de desarrollo rural presenta limitaciones en aspectos cruciales, lo cual fue recogido en la LDRS al acoger una visión regional y territorial en la figura de los distritos de desarrollo rural. Definidos como áreas homogéneas de gestión que permitan optimizar los recursos y las estrategias en niveles supramunicipales, se han encontrado con una estructura institucionalizada tradicional en la desconcentración de la SAGARPA. Los Distritos de Desarrollo Rural existentes en la actualidad, son instancias de la estructura federal y no responden a un proceso de descentralización y autonomía territorial, con iniciativas de planeación y gestión que vayan desde lo local a lo regional. Hay diversos procesos de regionalización y territorialización que forman parte de los procesos nacionales de ordenamiento territorial. Estrategias como las de microrregiones de SEDESOL o la de microcuencas de SEMARNAT o los mecanismos de intermunicipalidad o mancomunidades que considera la legislación, son ejemplos de procesos de territorialidad que tienen un enorme potencial para optimizar las políticas de desarrollo rural y que deben de formar parte de la agenda de ordenamiento de la política en general, de forma que ofrezcan compatibilidad en un marco de coordinación, cooperación y subsidiaridad.
El programa de asistencia técnica para los procesos de desarrollo económico rural ha consolidado una estrategia soportada en una amplia red de prestadores de servicios profesionales que privatizaron los servicios a los productores, asociaciones e, incluso, a las municipalidades. El desarrollo de programas de financiamiento y subsidio de los servicios imprime un énfasis de demanda, acercando a los usuarios de los servicios a las decisiones relativas al uso de los servicios profesionales. El esfuerzo en la creación de un mercado de servicios ha dejado atrás los esquemas de extensionismo público y ha permitido la ampliación de la cobertura, focalización y pertinencia en los servicios y un control de calidad con la participación directa de los usuarios. Sin embargo este es un esquema de enorme exigencia en términos de formación, control de calidad y operación de los auxilios para acceder a los recursos. Sin duda este es un aspecto crítico para los procesos de modernización, diversificación y reconversión de las economías rurales y requerirá de un refuerzo permanente con una enorme responsabilidad pública. Aún el proceso no se consolida en una visión de mercado de servicios y los procesos de certificación, capacitación y control de calidad deben ser garantizados.
Procesos de planeación
Las responsabilidades, funciones y gestiones de la estructura institucional establecida en la política de desarrollo rural tienen un eje conductor que le proporciona un libreto de actuación, centrado en los procesos de planeación, como herramienta básica de operación. Los procesos de diagnóstico, visión, definición estratégica, formulación de programas y, finalmente, su reflejo en proyectos de inversión, constituyen un espacio de transición con nuevos actores y reglas.
Dentro de las innovaciones propias de los enfoques territoriales se encuentra la aparición del concepto de proyectos estratégicos territoriales, en contraste con proyectos individuales, puntuales y dispersos. Una de las características típicas de un proyecto de esta naturaleza es su intersectorialidad, expresada en la integralidad de los proyectos, en el privilegio a bienes públicos o semipúblicos y el involucramiento de un conjunto de agentes públicos. La elaboración participativa, a través de los Consejos, de los planes municipales es la expresión que mejor caracteriza este proceso de planeación. A pesar de esto, este tipo proyectos aún no representan una parte sustantiva de la inversión en desarrollo rural. El refuerzo en el desarrollo de capacidades para la planeación territorial, espacial y regional es un aspecto crítico de la política de desarrollo rural y una responsabilidad de los niveles federales y estatales.
La planeación territorial participativa y técnicamente estructurada implica un privilegio a una visión de demanda, donde los beneficiarios y usuarios de la política dejan el papel exclusivo de objetos de la política y asumen, adicionalmente, un papel de sujetos, activos, participantes y definitorios en los procesos de toma de decisión de la formulación de la política y en su gestión y control social. Esto define una estructura de abajo-arriba que ha demostrado su impacto favorable en cuanto a pertinencia, calidad de gasto público e incremento de los impactos. La complementariedad de modelos técnicos de planeación y procesos políticos de participación, sigue siendo un enorme desafío de una estrategia de esta naturaleza que remite a un tema de desarrollo de capacidades y formación.
En contraste con las estrategias de planeación por demanda, la política sectorial se ha caracterizado por un marcado sentido de oferta. Por esta razón el programa de desarrollo rural de la Alianza por el Campo realizó un esfuerzo de integración de programas orientados por productos o actores a uno pocos programas orientados por procesos centrados en tres estrategias: capitalización (PAPIR), organización (PROFEMOR) y capacidades (PRODESCA). El espíritu de estos programas es el de disponer de recursos que proporcionen la flexibilidad necesaria para que la demanda sea la que oriente sus prioridades y enfoques. Este proceso debe ser reforzado, sin embargo el verdadero desafío es el de proyectar este mismo principio al conjunto total de políticas y programas que llegan al mundo rural. Hay dos procesos que deben ser convergentes, uno de crear y fortalecer la demanda de políticas y programas y otro de darle a la oferta de políticas la flexibilidad necesaria para que establezca los estímulos y mecanismos para que la planeación territorial que se promueve, cuente con mecanismos de financiamiento y viabilidad. Sin embargo estos dos procesos no avanzan en forma acompasada y se evidencia mayor celeridad en crear procesos participativos de planeamiento, que en los cambios que han de ocurrir en los enfoques de aplicación de las políticas. Esta es una tarea urgente que debe atender el nivel federal.
Concurrencia
Posiblemente la novedad mayor de la introducción de los modelos territoriales en las políticas de desarrollo rural, y su más caracterizada impronta, es la necesidad de crear mecanismos de coordinación y concurrencia de las estrategias e inversiones sectoriales sobre el territorio. Así fue priorizado en la LDRS, que acogió la concurrencia como uno de sus principios y definió el Programa Especial Concurrente, PEC, como una de sus herramientas básicas de gestión. La concurrencia ha permitido visibilizar las inversiones públicas orientadas a lo rural, identificar las agencias federales que intervienen y sensibilizarlos sobre su papel en el desarrollo rural. Sin embargo el logro de la concurrencia se ha constituido en uno de los más grandes desafíos de la nueva estrategia, donde, a pesar de algunos avances, se requiere una profunda reflexión y la creación de mecanismos más eficaces.
La máxima instancia de coordinación de la planeación recae sobre la Comisión Intersecretarial con la responsabilidad de garantizar el proceso de concurrencia. Es responsabilidad de esta instancia la creación y adopción de mecanismos de planeación, presupuesto e inversión que garanticen las sinergias entre los diferentes sectores. Al sector rural le llegan cerca de 10 mil millones de dólares de inversión federal, casi la mitad en presupuesto de SAGARPA y sólo cerca del 4% corresponde a los programas de desarrollo rural de la Alianza para el Campo. La identificación de estos recursos, así como su ajuste a las prioridades de la política definida por la LDRS, son un paso importante en la conformación de una estrategia de concurrencia, sin embargo se requiere de mecanismos explícitos de coordinación en su ejecución para que realmente respondan a procesos de planeación e inversión basada en sinergias territoriales. Este es el principal desafío que tiene la Comisión.
La estrategia institucional se centra en el ordenamiento de los instrumentos alrededor de programas, sistemas, servicios y fondos. Se busca a través de ellos, hacer realidad los principios de descentralización, concurrencia e integralidad. Todos ellos conforman una estructura de operación que ha sido parcialmente desarrollada. Desde la perspectiva federal, son estos los mecanismos concretos de coordinación del gasto, lo cual debe verse reflejado en sus procesos de planeación y operación. Dada la naturaleza sectorial de los programas federales, se abre la necesidad de avanzar en procesos reglamentarios de la LDRS que obliguen a la gestión coordinada de los diferentes sectores.
La realidad del proceso de desarrollo institucional y de planeación del desarrollo rural ha conducido, en los hechos, a que la concurrencia esté soportada por los procesos municipales y locales, en la definición de los proyectos estratégicos territoriales. La demanda desde los municipios está presionando las acciones concurrentes, pero no necesariamente se ve reflejada en las reglas de operación del total de recursos que cobija el PEC. Las diferentes prioridades, lógicas de operación, regionalización y ejecución de los recursos sectoriales hacen que se dificulte la concurrencia misma. La lógica de oferta que caracteriza la política pública federal se contrapone con la lógica de demanda de los procesos de planeación impulsados por la nueva institucionalidad. Esta es una de las más importantes tareas pendientes y una de las más claras responsabilidades de la planeación federal para el medio rural, que se deberá traducir en la aplicación de enfoques de coordinación territorial del gasto federal, basados en un acuerdo intersecretarial que le permita a la Comisión contar con herramientas claras y operativas de concurrencia.
Bienes públicos territoriales
Las políticas de desarrollo rural pueden ser clasificadas en términos de los destinatarios del gasto y la naturaleza de los proyectos o actividades que son beneficiadas con la inversión. De un lado se encuentra el conjunto de programas y proyectos que buscan proteger la rentabilidad de las actividades rurales o del ingreso, por medio de diferentes formas de transferencias directas a productores o pobladores rurales, en esta categoría se encuentra todo el conjunto de subsidios. De otro lado se encuentran los programas y proyectos de inversión pública orientados a la provisión de bienes públicos, entre los que se destacan la infraestructura, la tecnología, el desarrollo institucional y la formación de capacidades.
En el modelo territorializado de la política de desarrollo rural sustentable se advierte con claridad el privilegio a las inversiones en bienes públicos antes que en transferencias directas. La razón de ello estriba en el hecho de que las inversiones en bienes públicos actúan como multiplicadores que atraen la inversión privada, en tanto que las transferencias directas actúan como sustitutos de la misma. El territorio es el espacio en el cual se generan las externalidades positivas que los bienes públicos transfieren a las empresas, mejorando su entorno competitivo y ampliando sus posibilidades productivas. Finalmente son dos formas de transferir beneficios, solo que el tratamiento territorial permite entender, identificar y gestionar en forma más eficiente las inversiones en bienes públicos.
Los procesos de planeación que se desprenden de la transición que vive el desarrollo rural a partir de la LDRS, está más orientada o predispuesta a la formulación de planes estratégicos territoriales basados en programas de provisión de bienes públicos. Este punto es crucial para entender las dinámicas de desarrollo que este modelo implica. Los planes estratégicos territoriales ofrecen menos beneficios para la negociación de la distribución de transferencias directas que para la asignación consensuada de recursos de beneficio general. Este es un tema de gran importancia que ha de ser cuidadosamente explorado e incluido en las estrategias de inversión, de cara a las modificaciones en las políticas, particularmente de agenda interna, que se avecinan con el cumplimiento de los acuerdos que se desprenden del Tratado de Libre Comercio. Allí el enfoque territorial ofrece enormes oportunidades para el ordenamiento y optimización de la inversión pública.
Capacidades
El desarrollo de capacidades es una urgencia mayor para el logro de las metas propuestas en la construcción institucional y en la planeación participativa. Este es uno de los frentes de mayor dinamismo en el desarrollo de la LDRS, en respuesta al incremento de los actores activos en la formulación, ejecución y control social de las políticas de desarrollo rural sustentable. Las capacidades institucionales, empresariales, comunitarias e individuales son un factor crítico para el éxito de la estrategia general.
Las brechas regionales existentes en México, producto de la enorme heterogeneidad y diversidad territorial, se expresa en condiciones diferenciales de posibilidades de acceder a las oportunidades que ofrece el crecimiento económico, la apertura de los mercados y las inversiones. La clara correlación entre marginalidad o pobreza y las capacidades, establece un significativo desafío para la equidad y la eficiencia en la aplicación de los modelos de desarrollo. El eje central de un desarrollo equilibrado parte de la comprensión de la marginalidad y la pobreza como un problema de capacidades. Esto valida la estrategia de desarrollo rural definida por la actual administración, centrada en el mejoramiento de las capacidades organizativas, técnicas y de capitalización, como fundamentos de la recuperación de la viabilidad de las economías rurales y del desarrollo democrático de la institucionalidad rural.
El desarrollo de capacidades adquiere, de esta forma, un sentido integral que abarca desde el fortalecimiento institucional hasta los modelos de innovación. El apoyo técnico y la capacitación son componentes concretos de los procesos en los cuales será necesario insistir y reforzar como parte central de la política de desarrollo.
El Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica, SINACATRI, y su respectivo servicio, se ha configurado como un buen ejemplo de concurrencia, así reconocido por las instituciones y usuarios, a pesar de lo cual la constitución del respectivo Fondo no ha sido posible, por lo cual se siguen manejando presupuestos institucionales independientes, pero en un claro marco de concurrencia. El desarrollo y profundización del Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica que orienta las acciones del SINACATRI y el avance en la constitución del Fondo, ofrece una enorme rentabilidad social expresada en mayores impactos y mejora en la calidad del gasto público.
Multisectorialidad
La economía rural es una economía de localización o localizaciones, donde los aspectos de acceso a los factores productivos determinan patrones de uso del suelo y distribución de actividades económicas particulares que requieren abordajes que permitan atender explícitamente las limitantes y oportunidades que ofrecen sus patrones de localización. Los recursos del territorio en forma de capitales físicos, financieros, institucionales, humanos y sociales concurren en un espacio para crear una dinámica particular de flujos diversos. El factor distintivo de estos espacios, frente a los urbanos, es el que se define por los recursos naturales como factor determinante del carácter de la base económica rural. De esta forma es necesario entender un modelo de desarrollo económico rural, como aquel que optimice los patrones de localización respecto de una oferta dada de patrimonio natural, sea este suelo, agua, biodiversidad o paisaje.
Las actividades que definen la localización, o que explican el porqué del espacio rural, se encuentran inmersas en diverso tipo de encadenamientos de valor agregado que conduce a la creación de conglomerados productivos. Estos conglomerados enlazan los diferentes sectores primarios, de transformación o de servicios en procesos que definen el potencial de generación de valor agregado en el territorio mismo. De allí vienen los diferentes enfoques de desarrollo endógeno, de sistemas agroalimentarios localizados, competitividad territorial y marketing territorial que proporcionan pistas para esquemas menos limitados por visiones parciales de economías de producto.
Esto conduce necesariamente a una visión de la producción rural como una economía diversificada y multisectorial que se estructura alrededor de una actividad base ligada a patrones de localización dados por la distribución de los recursos naturales. El enfoque territorial implica, en consecuencia, una visión renovada de la economía de cluster, de polos de desarrollo y de especialización territorial. Esto tiene un enorme impacto en las estructuras de planeación y de organización institucional, así como de orientación de los procesos de desarrollo de capacidades, en procesos que ya se ha venido avanzando.
La reorientación de las estrategias económico productivas en un sentido territorial, favoreciendo la consolidación, el fortalecimiento y la competitividad de cluster productivos agropecuarios y no agropecuarios es una estrategia de alta rentabilidad. Para ello, los avances en términos de reordenamiento institucional, descentralización, concurrencia, participación y desarrollo de capacidades ofrece un escenario prometedor que invita a la profundización de las estrategias y a la atención a los desafíos que impone los ajustes de la política pública en el nuevo escenario de replanteamiento de la agenda interna.
