Precisiones al enfoque territorial

Como producto de los cambios en los énfasis de política pública presionados por los condicionantes estructurales mencionados se abre paso una visión integradora que reconoce el territorio como un elemento estructurante, como objeto de política y como orientación de los instrumentos y enfoques. La aplicación de este enfoque se encuentra en un estado incipiente en la mayoría de nuestros países, sin embargo se realizan esfuerzos y estrategias encaminadas a darle cuerpo y lugar dentro de las estrategias de desarrollo. 

La construcción de estas políticas tiene sus fuentes básicas en las teorías de desarrollo regional, donde se asume con claridad que el objeto de trabajo es el espacio, sus componentes, sus dinámicas y procesos. 

En busca de la integración territorial. Los antecedentes, desde la perspectiva de política pública, se remiten a las estrategias de desarrollo que priorizaron la integración regional y la intercomunicación, como propósito destacado al final de la primera mitad del pasado siglo, cuando se consideraba la urgente necesidad de superar la fragmentación del territorio, el aislamiento, la inexistencia de mercados regionales y la precaria integración nacional. 

Los modelos modernizantes que acompañaron la sustitución de importaciones, presionaron propuestas de estructuración regional a través modelos de centros urbanos regionales y de modelos de subsidiaridad territorial, donde lo rural formó parte de modelos regionales centrados en la lógica de construcción de las bases de las sociedades industrializadas que ofrecía la propuesta del modelo de desarrollo “hacia adentro” de las décadas 50 a 70. De allí vienen modelos nítidos de procesos de desarrollo regional, que influenciaron en forma importante las estrategias para el espacio rural a través de modelos de Desarrollo Rural Integrado, DRI, que se hicieron comunes a casi todos los países de la región. Una de las características destacables de estos modelos fue su sentido modernizante e integrador, la prioridad puesta en la incorporación de los territorios a la sociedad mayor, al desarrollo, a los mercados, a la red urbana, a la industrialización, donde los espacios, antes aislados, se integran proveyendo materias primas, mano de obra y mercados para la industria creciente. 

Es necesario reconocer que estos modelos lograron la incorporación de extensas zonas, la consolidación de la frontera agrícola en muchos países y la consolidación de redes urbanas jerarquizadas e integradas que estructuran el mapa regional, sirviendo de esqueleto a los espacios rurales.

Integración y brechas regionales. Por distintas razones nacidas de los desequilibrios y privilegios ancestrales, los procesos de integración territorial se realizaron en un marco de enormes desigualdades regionales. Las diferencias en términos de desarrollo relativo han configurado un mapa de extremos, entre regiones enormemente ricas y otras de profunda pobreza. La distancia entre el desarrollo del sur de Brasil y el nordeste, o entre el norte de México y la región sur, es similar a la que existe entre los países más desarrollados de Europa y los países más pobres de América. 

Estas diferencias han dado paso a objetivos de política diferentes a los de integración, abriendo el espacio para la incorporación de objetivos de cohesión territorial y de inclusión. Un sentido de especialización y diferenciación territorial, se ha manifestado producto de diversas razones: las condiciones naturales básicas en términos de potencial productivo, caso del nordeste con ecosistemas áridos y semiáridos; por los procesos de apropiación de la tierra a partir de modelos de hacienda y plantación típicamente excluyentes y expoliadores, caso del norte de Colombia; por exclusión y patrones culturales a los que nunca se les otorgaron reconocimiento en los modelos de desarrollo dominantes, como el caso de los quilombolas en Brasil, los indígenas mayas en Guatemala o los quechuas y aymaras en Bolivia. Pero también se producen por las estrategias mismas de desarrollo que aplican visiones duales que polarizan los efectos, hacia áreas económicas desiguales, que son apreciables por estar claramente localizadas territorialmente, en casos como las prósperas políticas, para el desarrollo de prósperos sectores y encadenamientos agrícolas, orientados a prósperos mercados de exportación, en contraste con las precarias políticas de desarrollo, para precarios productores, con miras a precarios mercados, igualmente localizados territorialmente. Las políticas de subsidios aplicados en la agricultura han determinado una estructura regional y territorial, con gran afectación de los mercados de la tierra por la vía de los precios y de las preferencias productivas. 

La realidad es que hoy América Latina sigue siendo una región de profunda heterogeneidad territorial, seguramente mucho mayor que la heterogeneidad de tipos de productores o de tipos de sistemas productivos, que permanentemente es reconocida por las políticas de desarrollo rural. Es este un desafío enorme para las sociedades latinoamericanas más ricas, donde sus economías tienden a buscar una integración con sus “pares” en las regiones más desarrolladas del mundo, en los mercados más robustos, fuera de la región, haciendo de la integración internacional un potencial pecado que conduce a profundizar las brechas al interior de la región. La lógica de buscar los mercados, donde estos ya han sido creados, a cambio de dinamizar los mercados propios por la vía del aumento de la demanda agregada propia, por la vía de aumentar el ingreso y del desarrollo de las regiones y territorios de menor desarrollo, en la propia región, está marcando la fuerza del mercado a favor del incremento de las brechas regionales, como una fuerza centrífuga propia del mercado.

Desarrollo endógeno. En contraste con la idea de los modelos centrados en polos de desarrollo que marcaron la estrategia de integración nacional en la mayor parte de los países de la región, efectivamente contribuyendo a los propósitos de la integración del territorio, se han venido abriendo paso una estrategia centrada en el reconocimiento de las potencialidades internas de los espacios locales. La base de este enfoque está en una estrategia de aprovechar al máximo los recursos disponibles en el mundo local, otorgándole prioridad a la capitalización de las ventajas que cada espacio tiene, en cuanto a su capital natural, humano, financiero, social y político en un proyecto único de tipo territorial. 

Esta concepción privilegia los componentes, flujos, dinámicas y redes locales en aras de formular un proyecto integral de desarrollo que le permita abordar las posibilidades de integración con otros espacios y mercados, a partir de la construcción de sus propias potencialidades. El desarrollo endógeno ha sido aplicado en diversas modalidades, principalmente en la dirección de una visión de integración con menores brechas.

El caso de Venezuela es especialmente interesante ya que este esquema se ha definido con el eje estructurante de una estrategia de desarrollo económico y social hacia la equidad y la cohesión territorial. Igualmente hay ejemplos de ello en los modelos de cooperación local y de la generación de grupos de acción local en estrategias como las aplicadas en el programa Leader de desarrollo rural europeo. Sin embargo, hay diversas inquietudes respecto de las debilidades que el modelo podría develar en situaciones como espacios en los cuales las carencias de capacidades, el déficit de capitales y la precaria integración regional, no permiten que se logren verdaderas dinámicas que favorezcan una integración exitosa. Igual ocurre con las preocupaciones de órdenes superiores territoriales, como los procesos nacionales y regionales que no se conforman por la mera adición de los espacios locales, sino que tienen dimensiones, componentes y procesos que responden a dinámicas que superan lo local. 

En general, el desarrollo endógeno tiene nexos y roles importantes dentro de marcos más claros de desarrollo regional, formando parte de unidades mayores de planeamiento y desarrollo.

Los desafíos de la política sectorial agrícola. Un menú de políticas, estrategias e instrumentos de política pública se ha ido consolidando a lo largo de las últimas décadas, centrando la atención en un conjunto de acciones que responden a las prioridades y demandas sectoriales. Un énfasis especial ha sido puesto en el impulso del empresariado rural, tratando de promover acciones tendientes al fortalecimiento de capacidades que posibiliten el acceso y aprovechamiento de las oportunidades que los nuevos escenarios económicos ofrecen. 

Las estrategias se pueden agrupar en: i. aquellas que buscan la creación de un empresariado moderno, informado, comunicado, con visión hacia el mercado, con iniciativa, espíritu innovador y consciente de la administración y gestión del riesgo, entre las que se destacan estrategias de capacitación y asistencia técnica; ii. aquellas que se centran en la creación de un ambiente que favorezca al acceso a activos productivos, con énfasis en la corrección de las imperfecciones de los mercados de crédito y financiamiento, de tierras, de trabajo y de tecnología; iii. aquellas que se centran en el entorno económico de la actividad empresarial, en la provisión de bienes públicos, de dotaciones territoriales, institucionalidad, infraestructura y conocimiento y oferta tecnológica estratégica, la construcción de la denominada competitividad sistémica. 

Se aprecia una enorme tendencia a la uniformidad de estas estrategias, mostrando coincidencias en casi todos los países de la región, donde las diferencias se encuentran en las estructuras institucionales y organizativas para se ejecución y en los recursos asignados, más no en su orientación. Una de las estrategias que intentan integrar estos instrumentos es el de la promoción de ordenamientos institucionales que integren las cadenas productivas en consideración a los procesos de valor agregado, proporcionándole un sentido renovado a la eficiencia económica por medio de acuerdos sectoriales, la participación activa de los agentes económicos y la orientación estratégica y focalizada de los instrumentos de la política pública. 

En la aplicación de estas estrategias se destaca el desafío de llevarlas al nivel micro territorial, donde las cadenas tienen su real expresión como parte de un conjunto de vínculos y dinámicas locales y regionales.

Una dualidad perversa. Como resultado de las luchas políticas y las expresiones de los modelos democráticos en la región, se han aplicado estrategias igualmente duales de las políticas para enfrentar el desafío del desarrollo local y rural. De un lado se ha aplicado una estrategia de desarrollo económico, centrada en potenciar la economía agrícola, los encadenamientos agroalimentarios y agroindustriales en función de estrategias que permitan su eficiencia, productividad, competitividad y rentabilidad, a través de instrumentos que permitan la expansión de modelos de inserción en los mercados, el aprovechamiento de las ventajas comparativas, el desarrollo de ventajas competitivas y la modernización e integración a mercados dinámicos, para lo cual se requiere un potencial básico, una dotación inicial, que sólo es cumplida por una pequeña porción de productores que concentran la propiedad o el acceso a los activos productivos. 

Si bien, ahora no se hace explícito en el discurso político que antecede a estas políticas, su presupuesto es que el desarrollo de estos sectores “modernos” de la economía agrícola, derramará sus beneficios a la sociedad rural, a través de los mecanismos propios del mercado laboral y de capitales. Por otro lado, se estableció y fortaleció en las últimas décadas una familia de estrategias denominadas bajo el rótulo de desarrollo rural, que constituye un eufemismo para estrategias compensatorias que reconocen implícitamente que el supuesto de “derrame” no se ha de validar en la realidad, pero que no lo enfrenta ni pretende resolverlo. Estas estrategias de desarrollo rural parten de la focalización en poblaciones y productores marginales, subdotados de activos productivos, con altos niveles de pobreza, desintegrados de los flujos económicos y con evidentes falencias para ingresar a la dinámica de los sectores modernos. Es en últimas, una visión “alternativa” al desarrollo económico imperante. 

Esto ha conducido a una especie de esquizofrenia en las políticas que se expresa en unas políticas para ricos y otras para pobres que no dialogan ni se complementan. En el caso del instrumental de política pública, gracias a esta dualidad, adquiere expresiones de notable contraste, según quienes sean los destinatarios de las estrategias. Esto se ve claramente en las estrategias de diferenciales de desarrollo de los territorios, según pertenezcan a uno u otro grupo.

Desigualdad, causa y efecto. Los nuevos escenarios rurales y locales tienen un carácter distintivo en América Latina, con especial presencia en Brasil, reflejado en la enorme desigualdad con la cual se da el desarrollo al interior de las sociedades y economías locales, regionales, nacionales o continentales. La región, la más inequitativa del planeta, se caracteriza por modelos duales y polarizantes en los cuales la herencia de privilegios históricos de clases terratenientes se extiende formando una dicotomía de economías modernas, integradas, competitivas y eficientes, y de modelos de producción arcaicos, generadores de fuerzas que reproducen la pobreza, la marginación y la exclusión. 

Sin duda, este es el corazón del desafío de desarrollo de la región: como lograr que los beneficios de economías dinámicas y eficientes, alcancen al grueso de la población, contribuyan a la expansión de los mercados internos, la demanda agregada, el ingreso y el bienestar de la población rural. Se ha asumido como un dato digno de la predestinación, el hecho de un crecimiento incapaz de generar desarrollo. Las condiciones estructurales de estos desequilibrios se encuentran en las bases de mercados imperfectos, pero fundamentalmente, en modelos políticos excluyentes y favorecedores de privilegios cuestionados por las fuerzas políticas emergentes que enarbolan las fuerzas sociales locales y rurales. Este es el tema que menos ha evolucionado en la historia latinoamericana. 

Desde los modelos concentradores que nacieron con la conquista, se reforzaron en la colonia y se profundizaron en la era republicana, prevalecen las bases de una estructura desigual, ineficiente y limitante del potencial de desarrollo. Tradicionalmente esta desigualdad ha sido abordada desde una perspectiva individual y familiar, enfatizándose la desigualdad en la distribución del ingreso, pero ahora surgen voces fuertes que hacen ver que la desigualdad no es un problema sólo de ingreso, que es un problema de derechos, de reconocimiento, de oportunidades y de acceso a mecanismos democráticos de formación de capacidades, pero también que no es un problema individual exclusivamente sino que es social, es colectivo, es de espacios y territorios.

Dicotomía urbano-rural: otra cara de la dualidad. Otra de las formas como se manifiesta la visión dual del desarrollo es lo ocurrido con respecto de los conceptos de urbano y de rural. Se ha asumido, en forma generalizada, la aplicación del concepto de separación de dos mundos que requieren tratamientos diferenciados, dos mundos en pugna, en contraposición, en permanente lucha por una supremacía y por una preeminencia. Esto ha conducido en la práctica a estrategias diferenciadas para el mundo rural y para el mundo urbano. Se han establecido definiciones tajantes que separan estos dos espacios, determinando tratamientos políticos, institucionalidades, recursos y discursos que parten de la idea de una profunda separación.

Es necesario reconocer que el proceso histórico da soporte a esta división, ya que la existencia de condiciones de absoluto aislamiento del mundo rural, habían creado mundos separados e independientes, entre los centros urbanos y los campos aislados, contra lo cual se quería trabajar. Pero la verdad es que esos espacios urbanos y rurales nunca estuvieron independientes, más aún en la América que construyó una enorme red urbana, en la conquista misma, a partir de lo cual se dio a la creación de un mundo rural.

La oposición de estos dos mundos está delimitada por líneas frágiles. Las definiciones de separación de los dos mundos son tan poco claras que prácticamente no hay dos países que coincidan en sus estrategias y en sus criterios de clasificación. Priman dos criterios de muy pobre contribución estratégica a la definición de políticas, de un lado una consideración demográfica, de densidad poblacional, y de otra una económica, de referencia al la importancia del sector agrícola en la conformación de su estructura económica. Ninguno de los dos criterios es suficientemente fuerte para respaldar una división conceptual y política tan fuerte como la que existe en las estrategias de política pública.

Los modelos basados en los enfoques territoriales contradicen en forma drástica esta visión de segmentación del espacio, criticando aquellas interpretaciones según las cuales el centro poblado de una región agrícola, donde se concentran los servicios a esa producción y, no pocas veces, la misma población de productores agríscolas, deba ser considerada como urbana y ser excluida de las estrategias rurales, o más inexplicable aún, se le considere como una competencia al espacio rural. La visión territorial tiene una mirada diferente, donde los espacios y territorios son integrales y tienen una estructura de densidad demográfica, de sectorialidad económica y de conformación de paisaje que se complementa formando una unidad indisoluble, en su operación, en sus funciones, en sus redes, en sus flujos y, por supuesto, en sus políticas.

La dicotomía urbano-rural está rebatida de diferentes formas. Los mitos de la urbanización como patrón de desarrollo, cultura y ordenamiento social, no se soporta en los hechos, más allá de la concentración física espacial de la población, que no alcanza a ser un determinante del espíritu y menos del desarrollo de una sociedad.

Políticas de bienes privados vs. políticas de bienes públicos. Una de las características de ambas familias de políticas públicas ha sido su sentido de transferencias de recursos públicos que ha conducido a un discutible rentismo en las políticas para la economía moderna, donde se asume que se está favoreciendo la creación de riqueza, y al asistencialismo en las políticas para atender el desarrollo rural, donde se asume que se está favoreciendo la paz social, ambos, modelos cuestionables que han demostrado enormes ineficiencias en el gasto público, fuertes modelos de presión política y bandera permanente de reivindicación social. Este fenómeno no es exclusivo de nuestros países, igual ocurre en Europa, por ejemplo, ni tampoco es exclusivo del sector agrícola y rural, como se puede ver en sectores industriales y financieros, por ejemplo. 

Este es un hecho significativo al que no siempre se le asigna su verdadero valor en la discusión sobre políticas públicas y que ha marcado, en forma drástica, la evolución de las estrategias que nos ocupan, cuestionando directamente los modelos de asignación de recursos y de orientación de políticas. Esto es producto de una estrategia de carácter productivista que dio enorme importancia a la empresa rural, al empresario o al actor social, con mecanismos de asignación de recursos individualizados, reduciendo la proporción de recursos asignados a los colectivos y sus territorios. 

Es necesario destacar que este modelo tiene profundas implicaciones políticas que reflejan los intereses y demandas sociales, haciendo que los instrumentos privilegien las asignaciones individuales, privadas, sobre las asignaciones colectivas, públicas, empujando la necesidad de revisar las estrategias de definición de beneficiarios de las estrategias y evidenciando el enfrentamiento entre los objetos de política, entre individuos, empresas o productos, de un lado, y colectivos territoriales, por el otro.

Políticas de oferta vs. políticas de demanda. La búsqueda de modelos más integrales de política pública ha abierto paso a mecanismos de asignación de recursos de inversión pública que responden a esquemas de mayor descentralización en las decisiones de asignación. La concentración de las decisiones de gasto en los niveles centrales creó una cultura de política de oferta, que se caracteriza por la predefinición, etiquetado y direccionamiento de los recursos a través de la gestión directa de entidades, programas y proyectos diseñados con escasa participación de los actores afectados por dicha política. 

Abundan los ejemplos de estrategias definidas desde los escritorios de la tecnocracia que define los marcos lógicos, dentro de su propia lógica, que establece las prioridades, dentro de su propia jerarquía de prioridades, que define las metas, criterios de asignación y mecanismos de operación que, en la mayoría de los casos, se definen como participativos, a pesar de que las comunidades o productores beneficiarios cuentan con escasos grados de libertad para hacer valer su lógica, sus prioridades, sus metas y criterios. Los enfoques integrales y territoriales presionan un cambio profundo en estos mecanismos de planeamiento y de asignación de prioridades públicas, haciéndolas tender hacia mecanismos de demanda, donde la formulación y priorización se realiza desde la base misma de la organización social y económica y las prioridades son trazadas en el terreno mismo. 

Los cambios apreciados en diferentes escenarios se pueden ejemplificar con las diferencias entre los planes indicativos de producción que establecían desde el nivel público, centralizadamente, las metas económicas y productivas, poniendo al servicio de estos planes el conjunto de instrumentos de política desde al crédito a la extensión, y los agentes económicos resultaban siendo ejecutores de tales programas, esta era una política típicamente de oferta. 

En oposición se introducen esquemas donde las prioridades y orientaciones de la asignación del gasto se produce en los niveles mismos en que operan los beneficiarios, como es el caso de los fondos competitivos de recursos asignados a estrategias generales que crean mecanismos descentralizados de decisión, de lógica, de prioridades y de criterios. Un ejemplo de ello lo constituye el Programa de Transferencia de Tecnología para Pequeños Productores que el Gobierno Colombiano desarrolló con apoyo del Banco Mundial, en el cual se creo un fondo para financiar proyectos de desarrollo tecnológico, acompañado de una red de actores regionales que definían autónomamente las prioridades y los criterios de focalización y elegibilidad de proyectos locales específicos, rompiendo de esta forma el centralismo en la decisión de la inversión.

Justificación del abordaje territorial. Adoptar un abordaje territorial como referencia para una estrategia de apoyo al desarrollo rural se justifica por, al menos, cuatro aspectos: Lo rural es más que lo agrícola. Más que un sector económico, lo que define las áreas rurales son sus características espaciales cuando, comparadas con las áreas urbanas presentan una menor densidad y un mayor peso de los factores naturales. La escala municipal es restringida. Para la planeación y la organización de los esfuerzos de promoción del desarrollo. La escala estadual es excesivamente amplia para dar cuenta de la heterogeneidad y de las especificaciones locales que deben ser movilizadas para estas iniciativas. La necesaria descentralización. Las políticas públicas, como una articulación de competencias y atribuciones de los espacios y actores en los diferentes niveles territoriales. El territorio es la unidad que mejor dimensiona los lazos de proximidad. Entre las personas, grupos sociales e instituciones que pueden ser movilizadas y convertidas en eje para el establecimiento de iniciativas orientadas al desarrollo.

Sentido metodológico del enfoque territorial. El abordaje territorial no significa únicamente una consideración sobre las escalas de los procesos de desarrollo a ser considerados, implica un determinado método para favorecerlos, reconociendo que este no es el resultado de una acción verticalizada del poder público, sino la creación de las condiciones para que los agentes locales se movilicen en torno a una visión de futuro, de un diagnóstico de sus potencialidades y limitaciones y de los medios propios para lograr el desarrollo sostenible.

De esta forma la perspectiva territorial permite la formulación de una propuesta centrada en las personas, que considera la interacción de los sistemas socioculturales y ambientales y que contempla la integración productiva y el aprovechamiento competitivo de sus recursos como medios que posibilitan la cooperación y corresponsabilidad de los actores sociales pertenecientes al territorio. Se trata, por tanto, de una visión integradora de espacios, actores sociales, mercados y políticas públicas de intervención, a través de la cual se pretende alcanzar la generación de riquezas con rentas sociales y equidad redistributiva, el respeto a la diversidad, la solidaridad, la justicia social y la inclusión social, económica y política.