Las claves para convertir estrategias territoriales en acción e impacto / Ministerio de Desenvolvimento Agrario de Brasil, IICA, 2003
La adopción del enfoque territorial para la orientación de las políticas de desarrollo rural y de agricultura familiar introduce un conjunto de conceptos e instrumentos de gestión, entre ellos se destaca, por su efecto práctico en el ordenamiento de las políticas, el de una interpretación nueva de los proyectos, como orientadores de la acción y de la inversión en los territorios. La promoción de estos nuevos modelos de proyectos, ha conducido a muchos países a mejorar la calidad y el impacto del gasto público, así como a encontrar escenarios concretos de concertación publico – privada.
A continuación, se presenta un análisis sobre la naturaleza de estos proyectos y sus posibilidades como instrumento público de orientación de políticas e instrumento para la gestión social del territorio. Para ello es necesario precisar dos aspectos claves de estos proyectos: su vinculación al territorio y su prioridad por los bienes públicos.
Territorio como objeto de política
El marco general de la política de desarrollo de los territorios rurales en Brasil es la adopción de los territorios rurales (de identidad o de ciudadanía) como la unidad objeto de la política. El territorio es entendido como la expresión institucional y política del espacio rural, en sus múltiples dimensiones (histórica, económica, social, política, ambiental, cultural), con sus diversos sectores económicos y con su unidad territorial (urbana y rural).
Al considerar al territorio como foco de la política, se establece una diferencia sustantiva con modelos tradicionales de políticas públicas de desarrollo rural, ya que supera la segmentación de los objetos económicos (productores), sociales (grupos de población) y políticos (ciudadanos), para ofrecer la posibilidad de un tratamiento integral. Por ello la política territorial se caracteriza por brindar respuestas para procesos de desarrollo integral. En esencia, es una estrategia que busca sinergias entre acciones sectoriales de política, en respuesta a visiones transversales de desarrollo.
Bienes públicos en la inversión pública
Producto de la mencionada segmentación, además de otros factores políticos y de gestión de política pública, la inversión de recursos del Estado en los procesos de desarrollo, recibe una significativa presión por transferencias hacia bienes privados. Cuando el foco de la política está localizado en un determinado tipo de productores, sus requerimientos particulares serán los orientadores del gasto público, tal como ocurre en las políticas por producto, sean estos grandes o pequeños productores. Esto determina una tendencia natural al privilegio del financiamiento de bienes privados con recursos públicos.
Este tipo de intervenciones de política son necesarios y se justifican plenamente. Casos como el financiamiento de activos productivos (tierra, capital), subsidios sociales, incentivos para promover ciertas actividades económicas de interés social, entre otros, son ejemplos de este tipo de inversiones, que tienen como destino una apropiación privada directa.
Pero hay otro tipo de inversiones públicas que no son apropiables, se trata de los bienes públicos que son de interés general. En este caso, las inversiones no ingresan en las cuentas privadas de ningún actor social. Los bienes públicos clásicos en el sector rural cubren la infraestructura, el conocimiento, las instituciones o los servicios sociales.
Diversos análisis realizados para la evaluación de la política de desarrollo rural, recopilados por FAO, establecen que hay un déficit de inversión en bienes públicos, frente a inversión en transferencias privadas. Los estudios indican que el impacto de las políticas de desarrollo rural depende, más que del monto, de la distribución de estos recursos entre bienes públicos y privados. Los países que han asignado mayor proporción de inversión a bienes públicos, tienen consistentemente, mejores impactos.
Bien, uno de los aportes importantes del enfoque territorial es el de abordar la integralidad del mundo rural y, por tanto, está más próximo a la visibilización de los requerimientos por bienes públicos. Esto ocurre porque el abordaje integral presiona para que se produzcan acuerdos y consensos al interior del territorio, que beneficien al mayor número de actores, esto es a privilegiar los beneficios colectivos, frente a los beneficios individuales. Estos beneficios colectivos coinciden exactamente con los bienes públicos.
Planeación territorial
La gestión social del territorio y su componente de planeación participativa territorial, son los ejes de la estrategia territorial asumida por la Secretaría de Desarrollo Territorial de Brasil. La planeación territorial se diferencia de la planeación económica productiva que conduce a planes de negocios, en cuanto que, a diferencia de esta, su carácter es integral.
El territorio es una institución política, que envuelve procesos políticos, lo que hace que la planeación del territorio no es sólo un proceso técnico, sino que tiene un carácter político estratégico, soportada en herramientas técnicas. En el modelo de gestión social del territorio, la planeación territorial se constituye en el escenario de negociación, de logro de consensos entre los actores sociales, de conciliación de intereses y de acuerdos con los agentes públicos para la articulación de la oferta de políticas públicas.
Esto le da el sentido estratégico que se manifiesta en la formulación de visiones integrales y de largo plazo sobre el territorio, la identificación de prioridades, de motores de desarrollo, de demandas socialmente validadas, así como la creación de mecanismos de negociación de conflictos, naturales al territorio.
Otro rasgo que es importante destacar, es que la planeación realizada en los Territorios de Identidad, es una planeación para el conjunto territorial, para los actores públicos, sociales y privados. Esto hace que se diferencie de la planeación que hacen las instituciones públicas que se restringen a sus propias acciones e inversiones, que conduce a proyectos de inversión pública. El plan territorial no conduce a un presupuesto público de inversión, sino a mucho más, al incluir los compromisos de los actores sociales y no sólo públicos.
Proyectos estratégicos territoriales
Los proyectos son estructuras de gestión para el desarrollo que han ganado un espacio claro en el gasto público, constituyéndose en la unidad operativa de inversión. Sin embargo, los proyectos se aplican más allá de la inversión pública, como se ha mencionado, y son aplicables a las acciones y compromisos público – privados que se desprenden de la planeación territorial.
Los proyectos vinculados a los planes territoriales de desarrollo rural sustentable, son el punto de llegada, donde se concreta la gestión social del territorio, en el modelo implementado por la SDT en su estrategia de territorios rurales.
Los proyectos, con algunas diferencias, tienen estructuras básicas que comprenden justificación, línea de base o punto de partida, objetivo, metas, descripción de acciones, recursos comprometidos, estructura de ejecución, indicadores de resultado, plan de ejecución, presupuesto de inversión e identificación de fuentes de financiamiento. Pero dentro de estas estructuras es posible diferenciar los tipos de proyectos, de acuerdo con los alcances y objetivos. Principalmente es importante diferenciar entre los proyectos puntuales sectoriales y los proyectos estratégicos territoriales.
Esta clasificación es de significativa importancia porque es justamente el momento en el cual se hace realidad las virtudes del modelo de gestión del desarrollo rural por medio de los modelos de gestión social del territorio, tal como lo ha establecido la política impulsada por la SDT. La existencia de proyectos puntuales sectoriales es necesaria, pero si no existen proyectos estratégicos, no se habrá cumplido la meta de gestión integral que promueve el enfoque territorial. El balance entre los dos tipos de proyectos es el ideal del modelo de gestión social del territorio.
A partir del proceso de planeación territorial, se establecen las líneas estratégicas o ejes de prioridad que determinan las principales áreas en las cuales se debe hacer énfasis, ya que se identifican como aquellas que tienen la capacidad de proyectar procesos de desarrollo del territorio. Los ejes estratégicos normalmente se establecen en forma transversal, cubriendo el conjunto de necesidades de un territorio para alcanzar los objetivos
Los proyectos estratégicos son aquellos que se orientan a la atención integral de las prioridades definidas en los ejes definidos en el plan. Su característica más importante es que nacen del proceso de planeación territorial, desde la base social del territorio.
Los contenidos de un proyecto territorial tienen como base las demandas del territorio en su conjunto, de forma que sus efectos sean apreciables como proceso que contribuye a alcanzar las metas de desarrollo territorial. Es decir que el proyecto debe garantizar que genera efectos positivos al conjunto del territorio y no únicamente a un grupo o a un municipio o a un sector, sin que haya extensión de sus efectos dentro de un marco estratégico.
Un rasgo de estos proyectos estratégicos es que normalmente se centran en bienes públicos tales como infraestructura, o están orientados a la superación de barreras que limitan el desarrollo de las potencialidades territoriales. Pueden ser proyectos productivos, sociales, ambientales o institucionales, pero lo importante es que garantice enlazamientos territoriales y su contribución explícita al logro de las metas globales del desarrollo territorial.
Estos proyectos generalmente comprometen la participación de varias instituciones públicas, niveles territoriales y actores sociales, estructurándose sobre la base de un conjunto de fuentes de financiamiento, con posibles esquemas de cofinanciamiento, que incluye el aporte directo de los beneficiarios.
Un proyecto estratégico territorial es producto de la demanda de políticas, no de la oferta. No nace para aprovechar una posible fuente, ni se ajusta a las prioridades de la política pública, con el propósito acceder a un financiamiento, sino que se determina a partir del proceso de planeación y luego gestiona recursos en un conjunto amplio de fuentes. En esto se diferencian de aquellos proyectos que son definidos desde afuera, que son oferta pública o que se formulan internamente con el propósito básico de acceder a recursos disponibles.
Los proyectos estratégicos generan procesos dinamizadores de un conjunto de actividades territoriales, convirtiéndose en estructurantes de las redes o dinámicas del territorio, esto es, contribuyendo a la consolidación del territorio, a su unidad, a su razón de ser. Obras de infraestructura que sirven a un conjunto de sectores económicos, o el establecimiento de redes sociales que permiten la integración de áreas aisladas del territorio, son ejemplos de este tipo.
Los proyectos estratégicos tienen la virtud de darle ordenamiento a un conjunto de proyectos puntuales sectoriales, cuya característica es la de estar orientados a atender acciones de sectores específicos sociales, económicos o ambientales, entre otros. En general estos proyectos se encuentran orientados a acceder a fondos públicos destinados al apoyo de acciones en campos ya predefinidos, orientados principalmente por las políticas públicas. Estos proyectos caracterizan la aplicación de las políticas sectoriales de diverso tipo. Responden a necesidades puntuales de grupos particulares dentro del territorio. Son típicos de proyectos que tienen cobertura restringida, muchas veces de carácter sub-municipal, o de comunidad, que tienen legitimidad, pero que ante la carencia de un proyecto estratégico estructurante, terminan contribuyendo a la dispersión de recursos.
Los proyectos estratégicos o estructurantes tienen un atributo adicional importante, es la posibilidad de hacer control social y de ser exigentes en la rendición de cuentas. Son proyectos que afectan al conjunto social y no a un grupo reducido, razón por la cual se hacen más visibles y despiertan un interés más amplio.
Fuentes de financiamiento de los proyectos
Finalmente, una reflexión importante sobre los proyectos estratégicos territoriales, se refiere a la estructura de los programas públicos y de los fondos de financiamiento, los cuales normalmente no estimulan este tipo de proyectos. La diferencia está en la esencia de la gestión territorial que se basa en modelos de demanda [abajo – arriba], en contraste con las estrategias, predominantes, de modelos de inversión de oferta [arriba – abajo].
La forma predominante es de fondos específicos, con reglas de acceso predefinidas, con focalizaciones establecidas en planeaciones centrales. Todo esto favorece la formulación de proyectos puntuales sectoriales que se ajusten a las fuentes y no al plan territorial.
Los proyectos de carácter territorial, destinados a estructurar el desarrollo del conjunto, requieren de canastas de financiamiento, exigentes en su negociación, o de fondos de desarrollo territorial, que puedan financiar globalmente planes y proyectos integrales territoriales.
Una de las ventajas encontradas en países como México, por ejemplo, ha sido la de promover proyectos territoriales de mayor tamaño que los sectoriales puntuales tradicionales. Menos proyectos de mayor alcance y mayor tamaño, es el objetivo que debe acompañar los procesos de planeación territorial.
Síntesis
A continuación, se hace una comparación de las principales características de los proyectos puntuales sectoriales y de los estratégicos territoriales. Es necesario insistir en que no hay competencia entre unos y otros, sino que deben ser vistos como complementarios. La inercia institucional conducirá siempre a la existencia de los primeros. Una acción deliberada de profundización de la gestión social del territorio y un compromiso de la institucionalidad pública federal, conducirá a la existencia de los segundos y a un adecuado equilibrio entre los dos.
| Proyectos puntuales sectoriales | Proyectos estratégicos territoriales |
| Cobertura de una comunidad o un municipio | Cobertura de varios municipios |
| Un sector específico | Varios sectores [puede articular más de un proyecto puntual sectorial] |
| Una fuente de financiamiento | Varias fuentes de financiamiento |
| Determinado por la oferta de programas públicos | Determinado por el proceso de planeación territorial (demanda) |
| Predominan bienes privados | Predominan bienes públicos |
| Predomina corto plazo | Predomina largo plazo |
| Control social centrado en beneficiarios directos | Control social por parte del conjunto de actores territoriales |
| Impactos restringidos a participantes en el proyecto | Impactos medibles en el conjunto del territorio |
| Desarrollo de un componente del desarrollo territorial | Estructurante de varios componentes del desarrollo territorial |
| Negociado con un grupo de interés o comunidad | Negociado con el conjunto amplio de actores sociales del territorio |
| Atiende a las demandas de grupos particulares | Atiende a las necesidades estratégicas del conjunto territorial |
| Ejemplos: EscuelaApoyo a una asociación de productoresRecuperación de una microcuencaBecas a familiasCreación de una cooperativaEntrega de insumos para producciónTalleres de capacitación | Ejemplos: Integración vial del territorioCentro de formación espcializada de cobertura territorialRed de acopio y comercializaciónDesarrollo de cluster productivosFortalecimiento de la institucionalidad territorialInvestigación y desarrollo tecnológico para procesos un sector estratégico en el territorio |
