{"id":186,"date":"2022-02-04T14:25:09","date_gmt":"2022-02-04T14:25:09","guid":{"rendered":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/?p=186"},"modified":"2022-04-05T11:01:37","modified_gmt":"2022-04-05T11:01:37","slug":"las-politicas-economicas-y-sociales-en-los-territorios","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/las-politicas-economicas-y-sociales-en-los-territorios\/","title":{"rendered":"Las pol\u00edticas econ\u00f3micas y sociales en los territorios"},"content":{"rendered":"\n
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Rafael Echeverri Perico – Director cient\u00edfico DATAUM<\/p><\/div><\/div>\n\n

El territorio es el articulador de las pol\u00edticas econ\u00f3micas y sociales y de la construcci\u00f3n de democracia \/ Proterritorios, IICA, 2013 <\/p><\/div><\/div><\/div>\n\n\n\n

La pertinencia de la reflexi\u00f3n<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

La eficiencia de las estrategias de desarrollo se ha tornado en una permanente preocupaci\u00f3n de pol\u00edticos, t\u00e9cnicos y l\u00edderes sociales, al enfrentar las m\u00faltiples dificultades y pobres resultados que, con inusitada frecuencia, se observan en la aplicaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. La calidad del gasto p\u00fablico, la credibilidad en las instituciones, la confianza de las comunidades hacia el Estado, la relaci\u00f3n costo-beneficio de programas y proyectos, originan serias dudas sobre los esquemas y mecanismos de la gesti\u00f3n de pol\u00edticas. Se reconoce que carencia de mecanismos de concurrencia, sinergia, articulaci\u00f3n y valor agregado, se traducen en dispersi\u00f3n, redundancia y descoordinaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica y la participaci\u00f3n social, reduciendo los impactos e incrementando los costos de transacci\u00f3n, al tiempo que limitan la gobernanza.<\/p>\n\n\n\n

Esta preocupaci\u00f3n ha sido base para fortalecer los enfoques que privilegian al territorio como foco de atenci\u00f3n, con una orientaci\u00f3n multisectorial que atiende a las m\u00faltiples dimensiones del desarrollo, superando las visiones sectoriales y parciales de pol\u00edticas que no dialogan, que son aplicadas en forma vertical y donde predominan las tendencias de oferta, esto es, de paquetes predefinidos a los cuales acceden los receptores de la intervenci\u00f3n p\u00fablica sin mayor posibilidad de injerencia en su orientaci\u00f3n, prop\u00f3sitos y gesti\u00f3n. Este modelo territorial implica, entre otros significativos cambios, una presi\u00f3n por un nuevo escenario de gesti\u00f3n de las pol\u00edticas y un nuevo relacionamiento entre el Estado y la sociedad, que implica la necesidad de coordinar el conjunto de acciones y estrategias que el Estado vuelca sobre los territorios.<\/p>\n\n\n\n

En el presente art\u00edculo se trata de explorar los aspectos asociados y condicionantes de esa articulaci\u00f3n de pol\u00edticas, con el prop\u00f3sito de mostrar la complejidad de orden conceptual, pol\u00edtico, institucional, financiero y t\u00e9cnico que conlleva su aplicaci\u00f3n y ejercicio, pero esencialmente con el prop\u00f3sito de mostrar la riqueza de instrumentos que existen para el logro de una adecuada articulaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. Se intenta mostrar que es necesario superar la idea de que la articulaci\u00f3n es un mecanismo de planificaci\u00f3n, de ordenamiento del gasto o meramente presupuestario, sino que por el contrario, su viabilidad est\u00e1 determinada por un conjunto amplio de variables que involucran aspectos que van mucho m\u00e1s all\u00e1 de la pr\u00e1ctica planificadora. En este marco se busca establecer las condiciones de la participaci\u00f3n social asociadas al logro de la articulaci\u00f3n de las acciones de pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Uno de los aspectos m\u00e1s destacables de este nuevo impulso a las estrategias integrales territoriales es su origen en las instituciones responsables del desarrollo rural, como viene ocurriendo en muchos de los pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y Europa. Esto es impulsado por las presiones que los Ministerios de Agricultura enfrentan para abordar el desarrollo de las \u00e1reas rurales, contando para ello exclusivamente con instrumentos de orden sectorial agropecuario, frente a las necesidades y requerimientos integrales de las comunidades rurales que deben atender. Igualmente tiene su origen en las instituciones responsables del medio ambiente y del desarrollo sostenible, que tienen una responsabilidad claramente transversal que involucra una condici\u00f3n multisectorial.<\/p>\n\n\n\n

El territorio como articulador de las estrategias sectoriales<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Antes que nada es necesario aclarar el alcance de las estrategias de desarrollo sostenible como marco de la estrategia territorial rural que cubre los temas del desarrollo rural o el desarrollo sostenible en \u00e1reas de alta sensibilidad del patrimonio ambiental, que involucra dimensiones econ\u00f3micas, pol\u00edticas, sociales, culturales y ambientales en forma simult\u00e1nea y complementaria. Es en \u00faltimas un equilibrio o balance entre las diferentes dimensiones de la vida de una sociedad y de sus individuos. El desarrollo es por esencia multidimensional. Es por ello que las estrategias que lo procuran est\u00e1n obligadas a superar objetivos sectoriales, como puede ser el caso de la agricultura o de la conservaci\u00f3n de recursos naturales, y les obligan a abordar la integralidad de las dimensiones y variables que componen un proyecto de sociedad que subyace al objetivo del desarrollo. Esto implica que la integralidad de las pol\u00edticas del desarrollo nace en su naturaleza, y no en objetivos de hacer m\u00e1s eficientes las acciones sectoriales, sean estas econ\u00f3micas, sociales o ambientales.<\/p>\n\n\n\n

El desarrollo sostenible y su forma particular, de desarrollo territorial, establecen requerimientos multidimensionales, que implican la atenci\u00f3n simult\u00e1nea de diversos sectores o dimensiones que forman un proyecto de futuro que involucra al conjunto social localizado en un espacio determinado, lo cual aplica con claridad al tema rural y ambiental.<\/p>\n\n\n\n

Este proyecto se expresa y compone de metas y demandas sectoriales, pero enlazadas estrat\u00e9gicamente en una visi\u00f3n integral, en un proyecto territorial que puede ser local, regional e incluso nacional. No se trata simplemente de la suma de las metas sectoriales, sino que supedita estas a prop\u00f3sitos de desarrollo humano y sostenible de mayor envergadura. En este proyecto territorial no se eliminan las estrategias o metas sectoriales, sino que estas se definen en un marco de prioridades de car\u00e1cter estrat\u00e9gico. Esto conduce a la formulaci\u00f3n de un proyecto territorial, de car\u00e1cter multidimensional y del cual dependen las asignaciones sectoriales de recursos. Este enfoque se diferencia en forma sustantiva de las estrategias desarrollistas que supeditaron el desarrollo solo al crecimiento econ\u00f3mico, la expansi\u00f3n del mercado y la acumulaci\u00f3n, o a modelos ecologistas que lo supeditan solo a la conservaci\u00f3n y al principio de precauci\u00f3n a ultranza.<\/p>\n\n\n\n

Pero lo m\u00e1s relevante, en la discusi\u00f3n que nos ocupa, es el hecho de que el modelo establece una dependencia de lo sectorial a las metas estrat\u00e9gicas territoriales. No suplanta lo sectorial, lo complementa, le da un sentido, establece sus alcances, sus prioridades, sus metas estrat\u00e9gicas y las sinergias que se deben producir entre ellos. De all\u00ed nace de forma obvia y natural uno de los desaf\u00edos centrales del enfoque, que consiste en la necesidad de encontrar mecanismos de coordinaci\u00f3n y concurrencia de las estrategias y metas sectoriales en el marco de un proyecto territorial que cumple el papel de articulador.<\/p>\n\n\n\n

La naturaleza de la articulaci\u00f3n no se limita a los tradicionales procesos de focalizaci\u00f3n de las acciones sectoriales bajo los criterios de prioridad, propios de las estrategias de equidad como la que se produce al priorizar zonas de extrema pobreza o marginalidad. La discriminaci\u00f3n positiva, propia de las pol\u00edticas distributivas requiere de la concentraci\u00f3n de acciones, pero no necesariamente entra\u00f1a la articulaci\u00f3n. Veamos que esta comporta procesos de mayor alcance y de profundas repercusiones en la orientaci\u00f3n de la gesti\u00f3n pol\u00edtica y social del territorio.<\/p>\n\n\n\n

Econom\u00eda privada y beneficios sociales en el primer nivel de articulaci\u00f3n<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

El primer factor de articulaci\u00f3n es el que se desprende de la base misma de un modelo de econom\u00eda privada comprometido con el desarrollo integral, lo que implica la responsabilidad social de la econom\u00eda. La principal cr\u00edtica que las sociedades latinoamericanas han manifestado frente a los modelos neoliberales radicales que dominaron el espectro econ\u00f3mico y pol\u00edtico durante las \u00faltimas d\u00e9cadas, es que promueve estructuras de econom\u00edas sin inclusi\u00f3n social. Tendencias de econom\u00edas integradas, de altas productividades, rentabilidad y competitividad, que antes que incluir al grueso de la sociedad, generan fuerzas centr\u00edfugas que generan marginalidad y brechas profundas de desarrollo desigual. Lograr la articulaci\u00f3n de la econom\u00eda, la producci\u00f3n y la competitividad, generadora de rentas privadas, con el desarrollo social, ambiental, cultural o pol\u00edtico, es una dimensi\u00f3n b\u00e1sica de la articulaci\u00f3n, que se traduce en la b\u00fasqueda de mecanismos de concurrencia entre las pol\u00edticas econ\u00f3micas y las pol\u00edticas de tipo social, que comprenden estrategias redistributivas o de b\u00fasqueda de la equidad.<\/p>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas sociales compensatorias, propias igualmente del modelo neoliberal radical, no logran equilibrar lo que el desarrollo econ\u00f3mico no es capaz de integrar en modelos de econom\u00eda incluyente. Esto se ha traducido en pobre calidad del gasto p\u00fablico y bajo impacto de las pol\u00edticas sociales, lo que significa la otra cara de la moneda del modelo de desigualdad de Am\u00e9rica Latina, econom\u00eda excluyente y pol\u00edtica de bajo impacto. He aqu\u00ed el primer desaf\u00edo de articulaci\u00f3n de pol\u00edticas que tiene su m\u00e1s clara expresi\u00f3n en pol\u00edticas econ\u00f3micas para ricos, que en el sector rural se denominan pol\u00edticas para agricultura comercial, y pol\u00edticas para pobres, que en el mismo sector se llaman eufem\u00edsticamente, desarrollo rural.<\/p>\n\n\n\n

El mercado tiene un real potencial para lograr generar riqueza y tiene un potencial intr\u00ednseco para lograr su distribuci\u00f3n entre el conjunto social, pero como se ha demostrado hasta la saciedad en las sociedad de mayor grado de bienestar, esto no se logra autom\u00e1ticamente, sino que requiere de la fuerte intervenci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica. Son las imperfecciones de los mercados lo que determina la necesidad de la acci\u00f3n del Estado para garantizar aquellos componentes del desarrollo que el mercado por s\u00ed mismo no provee. Por ello el Estado tiene una funci\u00f3n de asignaci\u00f3n, particularmente de los bienes p\u00fablicos, en los cuales el mercado no opera con eficiencia social. Igualmente el Estado debe intervenir para garantizar la equidad en la distribuci\u00f3n, en compensaci\u00f3n a la tendencia concentradora natural a los mercados imperfectos que existen en la realidad. Finalmente, el Estado, debe intervenir para garantizar la estabilidad de la econom\u00eda, con estrategias de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica y la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda. Estas pol\u00edticas de asignaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y estabilidad son, en esencia, estrategias de articulaci\u00f3n entre el desarrollo econ\u00f3mico y el desarrollo social.<\/p>\n\n\n\n

Esto conduce a que el primer nivel de articulaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas se origina entre la econom\u00eda y las estrategias sociales, ambientales, culturales o pol\u00edticas, donde la obsesi\u00f3n del Estado debe ser que la riqueza privada se refleje en riqueza social.<\/p>\n\n\n\n

Ahora bien, en los modelos de enfoque territorial, esta articulaci\u00f3n se considera natural y propia de la esencia de integralidad. Un proyecto estrat\u00e9gico territorial se basa en la incorporaci\u00f3n de las metas de desarrollo integral al modelo econ\u00f3mico territorial, superando la peligrosa prioridad que ha sido asignada a los meros indicadores de rentabilidad y competitividad privada que orientan las decisiones de asignaci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica y privada, generadoras de econom\u00edas de enclave, generadoras de brechas territoriales de desarrollo. Las virtudes distributivas de la riqueza se producen por la v\u00eda de las externalidades positivas de actividades econ\u00f3micas con eficiencia social. Es en el territorio donde el crecimiento econ\u00f3mico se traduce en empleo, en conservaci\u00f3n, en estabilidad social y pol\u00edtica, en cohesi\u00f3n o en afianzamiento de la cultura. Igualmente es en el territorio donde se generan mecanismos de encadenamiento de valor que integran los conglomerados econ\u00f3micos, o cluster productivos, que permiten la interdependencia de la agricultura familiar, la microempresa, la mediana empresa y la gran empresa en modelos de desarrollo end\u00f3geno propios de modelos de la econom\u00eda territorial. El logro de mecanismo de fortalecimiento de estos encadenamientos, es un tema central de la articulaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y actividades econ\u00f3micas privadas.<\/p>\n\n\n\n

Funci\u00f3n articuladora del capital social<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Un factor cada vez m\u00e1s valorado por la econom\u00eda es el reconocimiento del capital social como uno de los componentes claves del desarrollo econ\u00f3mico. Es importante detenernos un momento en el significado de este componente a\u00fan no claramente involucrado dentro de las modelos de crecimiento y desarrollo econ\u00f3mico. El reconocimiento del capital natural, financiero, humano y tecnol\u00f3gico, ha estado expl\u00edcitamente incorporado en los modelos de crecimiento econ\u00f3mico. Un rasgo que los caracteriza es su posibilidad de apropiaci\u00f3n, de privatizaci\u00f3n para ser incorporados en funciones de producci\u00f3n. Pero el capital social forma parte del entorno productivo, as\u00ed como otros componentes que act\u00faan como externalidades de localizaci\u00f3n para la actividad empresarial.<\/p>\n\n\n\n

Hoy se reconoce que el capital social juega un papel fundamental en el desarrollo econ\u00f3mico, pero no necesariamente en las condiciones de competitividad y rentabilidad de la empresa privada, aisladamente considerada. El capital social cumple una funci\u00f3n articuladora por naturaleza. La institucionalidad, la organizaci\u00f3n social, los valores, las expresiones simb\u00f3licas o las creencias, son factores determinantes de la eficiencia econ\u00f3mica y canales de integraci\u00f3n e inclusi\u00f3n social. El capital social es uno de los componentes que le faltan al crecimiento econ\u00f3mico, cuando se afirma que este es necesario, pero no suficiente. Bien, el capital social representa la base de la funci\u00f3n articuladora entre el modelo econ\u00f3mico productivo y el desarrollo social. Una vez m\u00e1s, se encuentra una explicaci\u00f3n al \u00e9nfasis territorial de los modelos de desarrollo rural actuales, ya que el capital social deja de ser una abstracci\u00f3n conceptual para convertirse en una realidad pol\u00edtica en el territorio al cual pertenece.<\/p>\n\n\n\n

La expresi\u00f3n econ\u00f3mica de la articulaci\u00f3n radica en la posibilidad de encontrar sinergias positivas entre el desarrollo y crecimiento econ\u00f3mico y las rentas sociales que se generan en un espacio definido y concreto y a ello deber\u00e1 formar parte de la estrategia de concurrencia de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

El modelo pol\u00edtico como componente del capital social<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

En un Estado de Derecho, basado en los principios de la democracia liberal, como es el patr\u00f3n en la casi totalidad de naciones latinoamericanas, se han creado instituciones que act\u00faan como instancias de b\u00fasqueda del bien com\u00fan. Existe una estructura basada en la separaci\u00f3n de poderes y en sistemas de representatividad democr\u00e1tica que expresa los anhelos y metas integrales de desarrollo de la sociedad. La gesti\u00f3n pol\u00edtica est\u00e1 soportada en la existencia de gobiernos e instituciones legislativas popularmente elegidas, en un modelo que establece que estas instituciones representan el inter\u00e9s mayoritario, democr\u00e1tico, del conjunto social.<\/p>\n\n\n\n

En la democracia representativa las organizaciones pol\u00edticas formadas en partidos o movimientos, reflejan, interpretan, representan y proponen modelos de Estado, de gobierno y de desarrollo. El plan de gobierno o de gesti\u00f3n de los representantes electos, expresa un acuerdo mayoritario o predominante, que se materializa en un mandato leg\u00edtimo para su puesta en pr\u00e1ctica a trav\u00e9s de la gesti\u00f3n y ejercicio del poder que emana de la representatividad leg\u00edtima en el marco del pacto social prevaleciente.<\/p>\n\n\n\n

Dentro de este marco de gesti\u00f3n pol\u00edtica del Estado, cabe la reflexi\u00f3n sobre la integralidad del proyecto pol\u00edtico que llega al poder cada vez que se repite un ciclo electoral. En los procesos electorales se ofrecen y debaten, estrategias de desarrollo, entre otros componentes de la gesti\u00f3n p\u00fablica. Todo el espectro pol\u00edtico participa en este proceso. En el modelo ideal, se confrontan libremente las diferentes ideas de Estado, de organizaci\u00f3n pol\u00edtica y de modelo de desarrollo, en el cual juegan los diferentes intereses, expresados como ideolog\u00edas, plataformas program\u00e1ticas o planes de gesti\u00f3n p\u00fablica. Estos modelos son visiones esencialmente generales, integrales, que expresan los elementos esenciales del bien com\u00fan. Esto significa que la integralidad del desarrollo forma parte del libreto de los representantes de la sociedad que ejercen el poder por delegaci\u00f3n democr\u00e1tica y ellos se convierten en los responsables de la puesta en marcha de este proyecto social, integralmente considerado.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfC\u00f3mo se vincula esto con la articulaci\u00f3n de pol\u00edticas? En la integralidad del discurso pol\u00edtico que llega al poder del Estado. El mandato de la sociedad a sus representantes es el de procurar el logro de metas integrales de desarrollo y poner en marcha todos los mecanismos necesarios para ello, desde la legislaci\u00f3n hasta las inversiones p\u00fablicas, desde la construcci\u00f3n de instituciones hasta los procesos de planificaci\u00f3n. El enfoque pol\u00edtico de la corriente ganadora en el proceso electoral, ser\u00e1 la gu\u00eda que oriente la estrategia de articulaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Democracia representativa y democracia participativa<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Este modelo idealizado de democracia liberal no necesariamente constituye un escenario pleno para la acci\u00f3n pol\u00edtica. La delegaci\u00f3n por representaci\u00f3n est\u00e1 sometida a numerosas limitaciones, las primeras que nacen de la debilidad de los partidos pol\u00edticos y las expresiones clientelistas, populistas, caudillistas o de pr\u00e1cticas corruptas, que socavan la credibilidad, legitimidad y confianza pol\u00edtica. La construcci\u00f3n de la democracia en Am\u00e9rica Latina enfrenta procesos de avance y retroceso permanente. Estas restricciones de la gesti\u00f3n pol\u00edtica propias de la democracia representativa, han abierto espacios para otras formas de democracia que emergen con especial energ\u00eda en el marco de la gesti\u00f3n p\u00fablica. Los modelos de democracia participativa establecen arreglos institucionales donde ciudadanos y comunidades asumen responsabilidades p\u00fablicas y acceden a espacios de toma de decisi\u00f3n, es decir a espacios de poder, antes reservados a las representaciones pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n

M\u00e1s a\u00fan, en muchos pa\u00edses se han fortalecido instituciones de democracia directa, que establecen la posibilidad de la acci\u00f3n soberana de la sociedad, en forma independiente de la institucionalidad de la representaci\u00f3n, por la v\u00eda de los plebiscitos, refer\u00e9ndums o acciones populares. Esta manifestaci\u00f3n de acci\u00f3n pol\u00edtica establece causes expeditos que hacen balance en el ejercicio del poder pol\u00edtico. La democracia participativa y la democracia directa son canales de expresi\u00f3n de las demandas de las comunidades, de los ciudadanos y de sus organizaciones en una interlocuci\u00f3n directa con el Estado.<\/p>\n\n\n\n

Mecanismos colegiados de la democracia participativa<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Si el ejercicio del poder en el gobierno y en el parlamento, en sus diferentes niveles territoriales en los cuales se realizan elecciones, son los mecanismos de acci\u00f3n de la democracia representativa, y las consultas directas a la poblaci\u00f3n, tambi\u00e9n de votaci\u00f3n, son los mecanismos para la democracia directa, cabe la pregunta sobre cu\u00e1les son los mecanismos para la instrumentaci\u00f3n de la democracia participativa. En un gran n\u00famero de pa\u00edses se han establecido estrategias de participaci\u00f3n referidas a procesos de planeaci\u00f3n, de autogesti\u00f3n y de control social, como expresiones de la democracia participativa. M\u00faltiples estructuras legislativas se han sucedido en la b\u00fasqueda de organizar la participaci\u00f3n. El rasgo dominante de estas estructuras son las redes de colegiados que tienen funcionas consultivas, de planeaci\u00f3n o de cogesti\u00f3n de las responsabilidades gubernamentales, en particular en temas relacionados con el desarrollo. Consejos de muy diversa naturaleza tem\u00e1tica se han venido creando y fortaleciendo, permitiendo mecanismos de formalizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n y la canalizaci\u00f3n de su acci\u00f3n en apoyo a las pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, hay un aspecto que en muchas ocasiones pasa desapercibido y que tiene implicaciones pol\u00edticas de gran envergadura. Se trata de los espacios en los cuales esta gesti\u00f3n participativa, se sobrepone con los \u00e1mbitos de gesti\u00f3n de las instituciones b\u00e1sicas de la democracia representativa. El caso concreto de la jurisdicci\u00f3n de los colegiados participativos y los colegiados de representaci\u00f3n en el nivel municipal, los cuales se encuentran y superponen en aspectos cr\u00edticos de su gesti\u00f3n. Normalmente un Concejo Municipal tiene competencias y responsabilidades sobre la orientaci\u00f3n del desarrollo territorial del municipio, incluyendo la funci\u00f3n de aprobaci\u00f3n de los presupuestos p\u00fablicos. Al tiempo, existen Consejos participativos, con funciones en temas como el desarrollo rural, la planeaci\u00f3n municipal, el ordenamiento territorial, el desarrollo social o el desarrollo sostenible.<\/p>\n\n\n\n

El nivel de articulaci\u00f3n entre estas instancias institucionales es crucial en la b\u00fasqueda de coherencia pol\u00edtica, en particular cuando se encuentran casos en los cuales los Consejos participativos, pretender ser el sustituto de Concejos de representaci\u00f3n por p\u00e9rdida de confianza y legitimidad pol\u00edtica frente al colectivo social.<\/p>\n\n\n\n

La acci\u00f3n colectiva<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Pero la participaci\u00f3n no se limita a las instancias formalizadas como los colegiados o por intervenci\u00f3n en algunas figuras de inclusi\u00f3n en \u00f3rganos de direcci\u00f3n de instituciones p\u00fablicas. La sociedad tiene otros m\u00faltiples mecanismos de manifestaci\u00f3n de sus intereses y formas de expresi\u00f3n. La movilizaci\u00f3n social, organizada o no, tiene un peso cada vez m\u00e1s importante en la definici\u00f3n de rutas de desarrollo, en la institucionalidad p\u00fablica, en la reivindicaci\u00f3n de las demandas sociales y en la presi\u00f3n a los representantes y gestores pol\u00edticos. La movilizaci\u00f3n conduce a la canalizaci\u00f3n de energ\u00edas sociales de enorme importancia en la construcci\u00f3n democr\u00e1tica a partir de las bases sociales mismas. Estas expresiones pueden limitarse a acciones reivindicativas y contestatarias, de protesta o presi\u00f3n de facto, pero tiende a organizarse, a articularse y a buscar expresiones con grados crecientes de organicidad.<\/p>\n\n\n\n

La movilizaci\u00f3n social parte de la manifestaci\u00f3n de identidad, como rasgo com\u00fan de un grupo social, unido por intereses, valores, tradiciones, cultura o posturas pol\u00edticas. En la medida que esta energ\u00eda adquiere una estructura organizativa e iniciativa frente a prop\u00f3sitos claros, se da paso a la acci\u00f3n colectiva, como uno de los espacios con mayores posibilidades para desempe\u00f1ar un papel determinante en la direcci\u00f3n de una participaci\u00f3n social m\u00e1s libre, genuina, independiente, no cooptada y efectiva en los prop\u00f3sitos de logro del bien com\u00fan y la gobernabilidad pol\u00edtica. La acci\u00f3n colectiva busca los mecanismos de expresi\u00f3n y las estructuras democr\u00e1ticas mixtas (representativas, participativas y directas) est\u00e1n ofreciendo espacios de integraci\u00f3n funcional.<\/p>\n\n\n\n

Este marco pol\u00edtico e institucional, explica el papel y naturaleza de los diferentes actores, se\u00f1alando las dimensiones de una tarea de articulaci\u00f3n en la gesti\u00f3n de las estrategias de desarrollo o de construcci\u00f3n social. El punto de partida para un an\u00e1lisis de relaci\u00f3n entre articulaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y participaci\u00f3n social, debe tomar en consideraci\u00f3n estos niveles de expresi\u00f3n pol\u00edtica, para establecer el sentido y alcances que son esperables en los mecanismos de coordinaci\u00f3n y articulaci\u00f3n de pol\u00edticas que se tratan adelante. Los partidos pol\u00edticos, los movimientos sociales organizados expresados en acci\u00f3n colectiva, los grupos corporativos de presi\u00f3n, las asociaciones de productores y las organizaciones no gubernamentales, son expresiones de la sociedad organizada en interlocuci\u00f3n con el Estado y sus pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n

El Estado como una red<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas p\u00fablicas pueden ser entendidas como las estrategias que asume el Estado para cumplir con el mandato que han recibido del pueblo al que representan, por tanto tienen una dimensi\u00f3n pol\u00edtica e ideol\u00f3gica, adem\u00e1s de una dimensi\u00f3n de orden pragm\u00e1tica o t\u00e9cnica. Las pol\u00edticas responden a un ordenamiento institucional que parte de la Constituci\u00f3n de los pa\u00edses, interpretado a la luz de una visi\u00f3n particular de proyecto de naci\u00f3n, de sociedad y de desarrollo. Su coherencia tiene los l\u00edmites mismos de la unidad pol\u00edtica del Estado, lo cual depende de la primac\u00eda pol\u00edtica, que en los modelos democr\u00e1ticos es imposible que se traduzca en unidad ideol\u00f3gica y pol\u00edtica total. El Estado es un sistema complejo de instituciones, reglas y organizaciones, que tienen grados importantes de autonom\u00eda. En primera instancia la separaci\u00f3n de poderes, marca l\u00edmites infranqueables entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Pero al interior de cada uno, existe una enorme diversidad. El legislativo, conformado por colegiados de representantes, es por definici\u00f3n plural, donde convergen visiones dis\u00edmiles, incluso francamente contrapuestas. Pero el ejecutivo, el gobierno, a pesar de su estructura jer\u00e1rquica, presenta una enorme diversidad de funciones, objetivos, enfoques, estrategias y protagonismos.<\/p>\n\n\n\n

El Estado se compone, por tanto, de un conjunto amplio de instancias que se comportan como una red que establece programas, acciones, proyectos, regulaciones, acuerdos. La sociedad se enfrenta a una oferta diversa de acciones p\u00fablicas que definen escenarios de interlocuci\u00f3n y de gesti\u00f3n, donde la legitimidad, reconocimiento y adscripci\u00f3n, determinan el grado de gobernabilidad, esto es, de la capacidad de que una sociedad logre las metas que se ha propuesto, a partir de la estructura institucional y de la formulaci\u00f3n de su pol\u00edtica p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

Este conjunto de acciones que el Estado ofrece o pone al servicio, y a las cuales convoca la movilizaci\u00f3n de la sociedad, conforman la oferta de pol\u00edtica p\u00fablica. Frente a ella, la sociedad constituye las demandas de acciones del Estado a trav\u00e9s de diversas formas de interlocuci\u00f3n, que evolucionan desde modelos receptivos pasivos, donde la sociedad es considerada objeto, beneficiaria, de la acci\u00f3n del Estado, en modelos asistencialistas o populistas hasta modelos de corresponsabilidad, cogesti\u00f3n, autonom\u00edas y amplia participaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

\u00c1mbitos, competencias y naturaleza territorial de las pol\u00edticas p\u00fablicas<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Esta evoluci\u00f3n se vive ahora en muchos pa\u00edses de la regi\u00f3n, donde conviven pol\u00edticas verticales y centralistas, con modelos ampliamente participativos, en el marco de una transici\u00f3n institucional de profundas implicaciones pol\u00edticas. Pero veamos con algo de detenimiento las consideraciones que subyacen a estos tipos de pol\u00edtica, antes de asumir una posici\u00f3n definitiva sobre una clasificaci\u00f3n como la anterior, peligrosa como cualquier otra clasificaci\u00f3n tan general.<\/p>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas no solo se diferencian en virtud de su objeto o materia (salud, educaci\u00f3n, promoci\u00f3n del desarrollo, infraestructura, etc.) sino que su naturaleza est\u00e1 determinada por el \u00e1mbito de cobertura y el actor institucional responsable de su formulaci\u00f3n y gesti\u00f3n. La introducci\u00f3n de un criterio territorial en la definici\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas permite entender con mayor claridad el alcance de sus metas y objetivos, de sus mecanismos e instrumentos de implementaci\u00f3n. Cada sector tiene un conjunto de pol\u00edticas que son propias de cada uno de los niveles territoriales, en una estructura de coordinaci\u00f3n y subsidiaridad. Por ejemplo, hay una pol\u00edtica de infraestructura que tiene actores, objetivos, mecanismos y estrategias nacionales, pero igualmente hay otra de infraestructura en el nivel regional (estado, el departamento o la provincia) y otra en el nivel local (municipio).<\/p>\n\n\n\n

En esta estructura se establecen competencias que determinan el tipo de gesti\u00f3n y los procesos de implementaci\u00f3n en cada nivel y, en consecuencia, se determinan tipos de articulaci\u00f3n verticales (un sector en sus pol\u00edticas nacionales, regionales o locales) y horizontales (entre sectores complementarios, como educaci\u00f3n y salud, infraestructura y fomento productivo en un nivel territorial) que determinan \u00e1mbitos, l\u00f3gicas pol\u00edticas, sistemas de incentivos y mecanismos de articulaci\u00f3n particulares. Las competencias tienen una naturaleza pol\u00edtica, en cuanto definen los espacios de poder en cada nivel territorial y una naturaleza t\u00e9cnica, en cuanto a los modelos de planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n, que le son propios, espec\u00edficos, a cada nivel territorial. De all\u00ed se desprende la estructura de asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, los sistemas de presupuesto y el esquema de asignaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, as\u00ed como las fuentes de financiamiento, estableciendo las bases del ordenamiento territorial de la gesti\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. \u00c1mbitos territoriales, competencias, recursos y actores responsables de cada nivel determinan la malla o red de gesti\u00f3n, que proporcionan un marco que en m\u00faltiples ocasiones se trastoca en la gesti\u00f3n pol\u00edtica o en los procesos de planificaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Este esquema se refleja en los sistemas de subsidiaridad, coordinaci\u00f3n, complementariedad y solidaridad propios de los esquemas de ordenamiento territorial. En los pa\u00edses con reg\u00edmenes federales, se tienen esquemas m\u00e1s n\u00edtidos de separaci\u00f3n de pol\u00edticas y el establecimiento de objetivos de articulaci\u00f3n. Sin embargo esta condici\u00f3n no parece determinante, ya que en pa\u00edses unitarios la tendencia es similar. Lo que realmente est\u00e1 marcando una diferencia significativa, es el tama\u00f1o relativo, ya que casos como el de M\u00e9xico o Brasil, se presentan desaf\u00edos regionales de car\u00e1cter incomparable con pa\u00edses como Panam\u00e1 o Costa Rica.<\/p>\n\n\n\n

La definici\u00f3n de las competencias territoriales en cada una de las pol\u00edticas p\u00fablicas es materia de complejos procesos pol\u00edticos, fiscales y t\u00e9cnicos. Un equ\u00edvoco frecuente es entender que el establecimiento de competencias territoriales es un tema predominantemente t\u00e9cnico, de eficiencia en la gesti\u00f3n p\u00fablica. Por el contrario, las competencias tienen un profundo significado e inter\u00e9s pol\u00edtico, que se refleja en la enorme dificultad de racionalizar modelos arcaicos centralistas, a los cuales subyacen estructuras de poder e intereses, tanto de funcionarios y operadores, como de grupos sociales y pol\u00edticos, que tienen fuertes arraigos en esquemas clientelares de gesti\u00f3n p\u00fablica. Es por ello que la cesi\u00f3n de competencias hacia modelos de gesti\u00f3n territorial ha implicado en todos nuestros pa\u00edses procesos dif\u00edciles y conflictivos, que en algunos casos han llegado a profundas luchas desestabilizadoras.<\/p>\n\n\n\n

Desconcentraci\u00f3n y descentralizaci\u00f3n<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

La asignaci\u00f3n de competencias debe tener en consideraci\u00f3n el proceso de delegaci\u00f3n o de cesi\u00f3n de responsabilidades y funciones. Tengamos presente que venimos de modelos de predominio de las competencias localizadas en el nivel nacional, con fuerte preeminencia del gobierno (poder ejecutivo), con estructuras centralistas y estatistas. El tr\u00e1nsito desde este esquema hacia otros de equilibrios de competencias, responsabilidades y funciones ha seguido rutas muy similares en la regi\u00f3n. Se ha partido por esquemas de desconcentraci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica, que se caracteriza por la creaci\u00f3n de instancias nacionales en los territorios, las cuales tienen adscripci\u00f3n y subordinaci\u00f3n al nivel central nacional. La desconcentraci\u00f3n implica la definici\u00f3n de temas, instrumentos, objetivos y acciones de una \u00fanica pol\u00edtica nacional, para ser aplicada en los territorios.<\/p>\n\n\n\n

En este caso la gesti\u00f3n territorial no tiene capacidad de responder a las especificidades territoriales, toda vez que esta responde a una \u00fanica planeaci\u00f3n nacional. En este caso, la preocupaci\u00f3n por la articulaci\u00f3n territorial de las pol\u00edticas carece de fundamento. La experiencia ha mostrado como las iniciativas por crear estructuras de coordinaci\u00f3n de las dependencias nacionales en el territorio (cada ministerio, por ejemplo, ejerce esta desconcentraci\u00f3n a trav\u00e9s de oficinas en el territorio denominadas delegaciones) es esencialmente imposible en virtud de que cada una de estas delegaciones carece de capacidad o autoridad para redefinir las directivas pol\u00edticas que vienen establecidas desde el centro a nivel nacional.<\/p>\n\n\n\n

Ahora, no necesariamente se pude calificar, generalizadamente, de inadecuada esta estructura de desconcentraci\u00f3n. En el caso de las pol\u00edticas nacionales, de competencia nacional, por ejemplo la seguridad nacional, este esquema es el que mejor se ajusta a su naturaleza estrat\u00e9gica. Pero no todas las pol\u00edticas responden a la misma condici\u00f3n de formulaci\u00f3n o gesti\u00f3n nacional.<\/p>\n\n\n\n

Retornando al tema de la delimitaci\u00f3n y definici\u00f3n de las competencias, podemos analizar los criterios seg\u00fan los cuales los esquemas de delegaci\u00f3n se van imponiendo como resultado de la b\u00fasqueda de modelos de mayor eficiencia p\u00fablica, pero principalmente, como resultado de cambios en las fuerzas pol\u00edticas que luchan por m\u00e1s poder para los territorios. La definici\u00f3n de las competencias ha cambiado extraordinariamente en las \u00faltimas d\u00e9cadas. Pol\u00edticas como educaci\u00f3n o salud, han sufrido cambios significativos en la forma como se han establecido las responsabilidades de los diferentes niveles territoriales. En estos casos se puede hablar con claridad de que existen pol\u00edticas nacionales de educaci\u00f3n, pero tambi\u00e9n pol\u00edticas estatales, pero tambi\u00e9n pol\u00edticas municipales. No como un modelo de desconcentraci\u00f3n, donde la naci\u00f3n mantiene el poder, sino como un modelo de reasignaci\u00f3n de competencias y responsabilidades. La estrategia nacional de educaci\u00f3n, atiende a las responsabilidades nacionales, de orientaci\u00f3n, de universalizaci\u00f3n, de regulaci\u00f3n, de acreditaci\u00f3n o de financiamiento de la educaci\u00f3n p\u00fablica. Pero a nivel estatal, o departamental, hay competencias que le son propias en t\u00e9rminos de coordinaci\u00f3n, de orientaci\u00f3n a prioridades de desarrollo regional, a aspectos culturales, entre otros que son de preocupaci\u00f3n y competencia regional, no nacional, no delegada, genuinamente regional. Otro tanto ocurre en el nivel municipal, que tiene sus propias responsabilidades sobre las escuelas p\u00fablicas, los docentes o los proyectos escolares. En este caso no se trata de una desconcentraci\u00f3n por delegaci\u00f3n, sino un esquema de descentralizaci\u00f3n de la pol\u00edtica, no de la ejecuci\u00f3n, sino de la responsabilidad integral desde su formulaci\u00f3n hasta su gesti\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Articulaci\u00f3n en escenarios de autonom\u00eda territorial<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

En el caso de los componentes territoriales de una pol\u00edtica, que denominamos, competencias territoriales, la estructura institucional implica la existencia de organismos que tengan las capacidades para asumir estas responsabilidades. La construcci\u00f3n de esta institucionalidad ha sido uno de los limitantes de los procesos de descentralizaci\u00f3n y un freno a su profundizaci\u00f3n. Pero bien, los esquemas de cesi\u00f3n de competencias territoriales, determinan agendas diferentes en su naturaleza, en cada nivel territorial. Esto conduce a modelos en los cuales emerge como esencia el concepto de autonom\u00eda territorial, que significa la posibilidad de que cada espacio territorial asuma su responsabilidad bajo el criterio de que las soluciones deben estar lo m\u00e1s cercanas a los problemas, y que ellas deben ser definidas y decididas por los propios actores en el \u00e1mbito territorial donde estos ocurren. Esta autonom\u00eda es el fundamento de los procesos de descentralizaci\u00f3n que aparece en las prioridades de pol\u00edtica de la casi totalidad de pa\u00edses de la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

En estos espacios de autonom\u00eda, en cada nivel territorial, el sentido de la articulaci\u00f3n adquiere un significado muy diferente del que se encuentra en los modelos de desconcentraci\u00f3n. Aqu\u00ed es posible establecer estrategias, metas y mecanismos de trabajo entre las diferentes pol\u00edticas, a partir de la lectura de las necesidades y realidades territoriales. Es posible coordinar agendas territorializadas entre instituciones con autonom\u00eda funcional, competencial y financiera.<\/p>\n\n\n\n

Pero es necesario hacer \u00e9nfasis en que estos modelos de gesti\u00f3n articulada y descentralizada son posibles sobre un marco de competencias definidas y que pretender extralimitar estas fronteras de responsabilidades y funciones no encuentra ning\u00fan escenario favorable a la coordinaci\u00f3n de acciones. Cada nivel territorial tiene sus competencias de pol\u00edticas y sus posibilidades de establecer integraci\u00f3n de acciones con competencias territoriales en otras pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n

De esta forma es posible identificar dos sentidos de la articulaci\u00f3n. Una que se produce entre diversas pol\u00edticas en un mismo nivel territorial y otra que se produce entre los diversos niveles territoriales en una misma pol\u00edtica. En ambos casos la institucionalidad creada para el ordenamiento territorial o para la descentralizaci\u00f3n proporciona mecanismos formales, respaldados en la normatividad y con expresiones concretas en el orden de mecanismos fiscales. Estos procesos forman parte de los marcos constitucionales y legislativos.<\/p>\n\n\n\n

Jerarqu\u00eda y subsidiaridad de las pol\u00edticas p\u00fablicas<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Estos esquemas de interlocuci\u00f3n entre pol\u00edticas y niveles territoriales se ajustan a los principios de estructura de la gesti\u00f3n de las estrategias de acci\u00f3n p\u00fablica, en las cuales se pueden reconocer fases de aplicaci\u00f3n de las pol\u00edticas, que demarcan etapas de formulaci\u00f3n y decisi\u00f3n pol\u00edtica estrat\u00e9gica, etapas de gesti\u00f3n y ejecuci\u00f3n y etapas de seguimiento y control social. En un esquema jerarquizado de estas fases, se encuentran expresiones territoriales, que se manifiestan en que una pol\u00edtica que responda a competencias nacionales, la etapa de formulaci\u00f3n y decisi\u00f3n estrat\u00e9gica, reside en el nivel nacional, en forma indelegable. Sin embargo, si bien la formulaci\u00f3n es potestad de la naci\u00f3n, la gesti\u00f3n puede ser coordinada con los territorios, en escala, de la naci\u00f3n a la regi\u00f3n y a lo local.<\/p>\n\n\n\n

Las definiciones estrat\u00e9gicas nacionales, se generan y definen en el nivel nacional y se convierten en marcos para la gesti\u00f3n y las definiciones estrat\u00e9gicas en los niveles territoriales y regionales, pero de igual forma, las definiciones estrat\u00e9gicas regionales, se convierten en marcos para las definiciones locales. Dentro de este esquema es posible establecer que las competencias y la articulaci\u00f3n tienen escenarios propios con l\u00f3gicas, sistemas de incentivos y libretos que necesario es reconocer. Esto no significa que las cosas funcionen como se deseara, pero es necesario tener presente la existencia de mecanismos establecidos como resultado de procesos pol\u00edticos y t\u00e9cnicos acumulados en la experiencia.<\/p>\n\n\n\n

Reconocimiento de l\u00edmites o construcci\u00f3n territorial<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Hasta ahora los niveles territoriales los hemos referido a lo nacional, regional o local. Sin embargo para comprender mejor el tema de la articulaci\u00f3n territorial de pol\u00edticas es necesario considerar el proceso de definici\u00f3n territorial como un componente estrat\u00e9gico de enorme importancia, sin duda uno de los procesos de mayor significado en la aplicaci\u00f3n de enfoques territoriales, ya sea de ordenamiento o de descentralizaci\u00f3n. Se trata del establecimiento de los l\u00edmites territoriales para la definici\u00f3n del objeto espacial al cual se refiere la acci\u00f3n de la pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Una parte fundamental de los cambios que est\u00e1n ocurriendo en la gesti\u00f3n de las pol\u00edticas es su referente como objeto territorial. La naci\u00f3n bastaba para la definici\u00f3n territorial en los reg\u00edmenes centralistas y aislados internacionalmente. Hoy esto no es posible, ya que existen diversos l\u00edmites territoriales que se superponen, se suman, en un esquema de m\u00faltiples subdivisiones permanentes.<\/p>\n\n\n\n

La divisi\u00f3n pol\u00edtico administrativa<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

La primera delimitaci\u00f3n territorial, la m\u00e1s importante y determinante, es la que corresponde a la estructura pol\u00edtico administrativa de nuestros pa\u00edses. Su peso viene fundamentalmente de estar legitimada en acuerdos constitucionales que estructuran todos los \u00f3rganos del poder p\u00fablico. Los municipios, han adquirido una enorme importancia en todos los pa\u00edses y se ha reforzado su papel como unidad b\u00e1sica, reforz\u00e1ndose su papel en m\u00faltiples dimensiones de la vida social, pol\u00edtica y ambiental. Un segundo nivel es el de los estados, departamentos o provincias, que tienen la dimensi\u00f3n regional y en el cual hay una enorme diferencia en cuanto a su peso, su estructura, sus atribuciones y competencias, entre los pa\u00edses de la regi\u00f3n. El rasgo distintivo com\u00fan es el de coordinaci\u00f3n y articulador de las estrategias nacionales y de apoyo a los municipios, sin embargo de pa\u00eds a pa\u00eds se encuentran importantes diferencias. En los pa\u00edses con estructuras federativas, los estados tienen amplias funciones que llegan al establecimiento de constituciones propias y sistemas legislativos, todo dentro de un esquema de unidad nacional.<\/p>\n\n\n\n

Otras delimitaciones hacia instituciones territoriales<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Pero las delimitaciones territoriales no se limitan a esta estructura pol\u00edtica b\u00e1sica. La categor\u00eda de entidad territorial, esto es, que tienen capacidad de establecer gobiernos propios, como los municipios, por ejemplo, se ha venido impulsando en diversas legislaciones para el caso de las regiones, generalmente entendidas como un conjunto de estados o departamentos. Este modelo de gesti\u00f3n territorial parte de la definici\u00f3n de un conjunto de competencias que tienen como fundamento el tipo de aspectos que tienen el mayor nivel de eficiencia en este nivel regional. Esto implica nuevamente la definici\u00f3n de las competencias de pol\u00edtica en el nivel regional, por encima del estado o departamento. Esta divisi\u00f3n tiene sentido en tanto sea la respuesta institucional a un nivel territorial donde la pol\u00edtica logra mayores niveles de pertinencia y eficiencia. Esto significa que no todas las pol\u00edticas, no todos los temas, no todos los sectores son delegados en este nivel territorial. El nivel regional se considera una de las instancias claves para la articulaci\u00f3n de la gesti\u00f3n de pol\u00edticas en temas concretos, particularmente a los temas relativos al desarrollo econ\u00f3mico, en medio ambiente, en infraestructura, energ\u00eda o temas relativos a la malla urbana.<\/p>\n\n\n\n

Otra figura de tipo regional reconocida por la legislaci\u00f3n en casi todos los pa\u00edses, en un nivel m\u00e1s restringido de territorios reunidos para la gesti\u00f3n de estrategias de desarrollo, es la integraci\u00f3n de conjuntos de municipios para establecer una uni\u00f3n que se expresa en una institucionalidad p\u00fablica con capacidad de orientar pol\u00edticas y gestionar proyectos espec\u00edficos. Su denominaci\u00f3n var\u00eda de pa\u00eds a pa\u00eds con el nombre de asociaciones de municipios (ej, Colombia), consorcios municipales (ej. Brasil), mancomunidades municipales (ej. Guatemala) o intermunicipalidad (ej, M\u00e9xico). Muchas de estas uniones han mostrado eficiencia en temas como saneamiento b\u00e1sico, manejo de cuencas y provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos regionales.<\/p>\n\n\n\n

Estas figuras institucionales son instrumentos claves de articulaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n compartida de pol\u00edticas p\u00fablicas. Su relevancia estriba en el hecho de que cuentan con un status legal, que facilitan la gesti\u00f3n y proporcionan escenarios de arreglos con enorme potencial. El car\u00e1cter p\u00fablico, esto es, de integraci\u00f3n de organismos p\u00fablicos le proporciona un car\u00e1cter estatal de gesti\u00f3n, sin embargo no restringen necesariamente los modelos de gesti\u00f3n participativa.<\/p>\n\n\n\n

Delimitaci\u00f3n espacial para la gesti\u00f3n p\u00fablica<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Pero existen otras formas de realizar delimitaciones de territorio que buscan, igualmente, llegar a un nivel espacial \u00f3ptimo de gesti\u00f3n para pol\u00edticas de alcance espec\u00edfico. Los modelos de regionalizaci\u00f3n del territorio nacional, creando delimitaciones de espacios con base en las caracter\u00edsticas espaciales, en la especializaci\u00f3n funcional o en condiciones de desarrollo, son utilizados como parte de la gesti\u00f3n de casi todas las pol\u00edticas nacionales. Existen delimitaciones regionales para el tratamiento de los ecosistemas estrat\u00e9gicos o \u00e1reas de protecci\u00f3n ambiental, existen regionalizaciones para la prestaci\u00f3n de los servicios de la red nacional de salud, existen regionalizaciones para el desarrollo de infraestructura energ\u00e9tica o regionalizaciones para la gesti\u00f3n de la tecnolog\u00eda. Cada pa\u00eds convive con una estructura de m\u00faltiples delimitaciones, que se expresan en complejos sistemas de delegaciones de las organizaciones nacionales, o al interior de estados o departamentos. La funci\u00f3n de estas estructuras de regionalizaci\u00f3n se orienta por la naturaleza misma de las pol\u00edticas a las cuales pertenecen y a la racionalizaci\u00f3n de los recursos, las caracter\u00edsticas de las demandas y la distribuci\u00f3n de la poblaci\u00f3n receptora de tales servicios.<\/p>\n\n\n\n

A pesar de m\u00faltiples intentos por buscar criterios de unificaci\u00f3n de estas estructuras regionales, que han conducido a la formulaci\u00f3n de propuestas nacionales de regionalizaci\u00f3n, basadas en criterios objetivos y marcos metodol\u00f3gicos generales, estos modelos no han dejado de cumplir un papel referencial, sin alterar en forma significativa los modelos territoriales de ministerios o de entidades territoriales mayores. La m\u00e1s importante funci\u00f3n de estos modelos integrados de regionalizaci\u00f3n ha sido como base y soporte de los procesos de planeaci\u00f3n del desarrollo y la aplicaci\u00f3n de modelos de visi\u00f3n de largo plazo, particularmente en el orden del desarrollo econ\u00f3mico y el an\u00e1lisis de las brechas regionales.<\/p>\n\n\n\n

Pero estos modelos sirven igualmente para el dise\u00f1o de mecanismos de articulaci\u00f3n de la gesti\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas, lo cual es de especial inter\u00e9s para la presente reflexi\u00f3n. El logro de un nivel adecuado de articulaci\u00f3n y gesti\u00f3n de pol\u00edticas coordinadas en el territorio, pasa por una claridad de los modelos de regionalizaci\u00f3n aplicados por las pol\u00edticas espec\u00edficas, que determinan sus l\u00f3gicas de gesti\u00f3n y por tanto determinan la viabilidad real de la aplicaci\u00f3n de procesos de articulaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Es necesario tener en consideraci\u00f3n, a esta altura de la reflexi\u00f3n, que no se puede generalizar cuando se enfrentan dos condiciones diferentes, de un lado la desconcentraci\u00f3n de competencias nacionales y, de otro, la descentralizaci\u00f3n de competencias de niveles territoriales menores. Igualmente, considerar el \u00e9nfasis p\u00fablico que tienen estos arreglos institucionales, de forma que puede decirse que nos hemos concentrado en el \u00e1mbito de la oferta de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

El caso de la delimitaci\u00f3n urbana y rural<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Vale la pena, hacer una reflexi\u00f3n sobre una delimitaci\u00f3n espacial de enorme utilizaci\u00f3n en las pol\u00edticas p\u00fablicas y que no corresponde a criterios y razones similares a las anteriores o, si lo hace, estas resultan anacr\u00f3nicas, por decir lo menos. Se trata de la divisi\u00f3n territorial que se hace entre lo urbano y lo rural. Son m\u00faltiples las definiciones que se usan para esto de pa\u00eds a pa\u00eds y en todas ellas hay un elemento com\u00fan que busca hacer diferenciaci\u00f3n de espacios de baja densidad poblacional y de predominio de actividades primarias, de los espacios de concentraci\u00f3n y continuidad. Esta divisi\u00f3n territorial, que es la base del llamado desarrollo rural, crea una segmentaci\u00f3n que hac\u00eda sentido para la diferenciaci\u00f3n de espacios aislados. Hoy es dif\u00edcil establecer diferencias funcionales, con sentido pr\u00e1ctico evidente, a partir de este esquema que rompe la continuidad de los espacios complementarios de n\u00facleos densos y entornos de baja densidad que se integran funcionalmente en sistemas econ\u00f3micos, ecol\u00f3gicos, sociales, culturales y pol\u00edticos.<\/p>\n\n\n\n

El enfoque territorial ha desvirtuado la utilidad de esta regionalizaci\u00f3n, ya que la integralidad que defiende, establece uniones indisolubles de gesti\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. La articulaci\u00f3n de pol\u00edticas se torna artificial cuando se pretende separar lo urbano de lo rural. Esto no implica negar la existencia de especificidad en cada uno de estos tipos morfol\u00f3gicos del espacio, pero el tratamiento segmentado o fragmentado de la realidad espacial del territorio es un impedimento conceptual y metodol\u00f3gico para la aplicaci\u00f3n de enfoques de articulaci\u00f3n y de desarrollo basado en visiones sist\u00e9micas.<\/p>\n\n\n\n

Hoy es de enorme pertinencia la discusi\u00f3n sobre las relaciones entre las \u00e1reas denominadas rurales y la malla urbana, el tema de las funciones rurales de los centros urbanos, el tema de la continuidad urbano \u2013 rural, el tema de lo periurbano y suburbano, el tema de la relocalizaci\u00f3n de actividades industriales en el \u00e1rea rural, el tema de los polos de desarrollo, en fin, un conjunto de aspectos de crucial importancia en el desarrollo, a los cuales no es posible adecuar esta divisi\u00f3n de lo urbano, separado de lo rural.<\/p>\n\n\n\n

Reconocimiento y surgimiento de nuevas formas territoriales<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Ahora bien, en el marco de estas estructuras de delimitaci\u00f3n territorial existentes en nuestros pa\u00edses y que son el marco institucional obligatorio para la discusi\u00f3n de la articulaci\u00f3n de pol\u00edticas, se viene generando un proceso conformaci\u00f3n de otras formas de conformaci\u00f3n de unidades territoriales para la gesti\u00f3n del desarrollo y de las pol\u00edticas que lo soportan. Estas estructuras territoriales parten del reconocimiento de la necesidad de establecer espacios de encuentro entre diversos procesos pol\u00edticos e institucionales, que le proporcionan mayor viabilidad al logro de los objetivos sociales del desarrollo. Son modelos territoriales que recogen la tendencia de descentralizaci\u00f3n p\u00fablica y las de participaci\u00f3n social, en un modelo convergente que trata de crear nuevas delimitaciones territoriales basadas en el reconocimiento de la evoluci\u00f3n del territorio, como una construcci\u00f3n hist\u00f3rica y social.<\/p>\n\n\n\n

El modelo emblem\u00e1tico de esta definici\u00f3n territorial lo podemos ver en los Territorios de Identidad, o Territorios de Ciudadan\u00eda, que ha establecido Brasil como parte de su estrategia de desarrollo territorial, a\u00fan cuando es posible ver procesos en direcciones similares en otros pa\u00edses.<\/p>\n\n\n\n

La base de esta delimitaci\u00f3n territorial es la identidad, entendida como el factor estructurante de la organizaci\u00f3n y movilizaci\u00f3n social que integra las comunidades, actores territoriales, agentes econ\u00f3micos y p\u00fablicos y la institucionalidad, en una energ\u00eda de acci\u00f3n pol\u00edtica que promueve rutas de gobernabilidad basadas en la acci\u00f3n colectiva. Tiene una l\u00f3gica pol\u00edtica, en cuanto provee una dimensi\u00f3n espacial al poder social, una l\u00f3gica institucional, en cuanto establece esquemas de organizaci\u00f3n con legitimidad para su interlocuci\u00f3n con el Estado, una l\u00f3gica econ\u00f3mica, en cuanto busca identificar los niveles de \u00f3ptimos de encadenamientos productivos y una l\u00f3gica t\u00e9cnica \u2013 pol\u00edtica, en cuanto identifica la gesti\u00f3n social del territorio como una modalidad de organizaci\u00f3n, interlocuci\u00f3n y gesti\u00f3n de las demandas sociales y las ofertas de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

Los Territorios de Identidad tienen un nivel intermedio entre los Estados y los Municipios, (con tama\u00f1os promedio de cerca de quince municipios cada uno, similar a lo que en Brasil se denominan microrregiones) organiz\u00e1ndose a partir de rasgos compartidos de identidad, la cual se expresa en t\u00e9rminos culturales o ambientales o econ\u00f3micos o pol\u00edticos o en tradiciones regionales de diferente naturaleza. La delimitaci\u00f3n expresa estos rasgos comunes y permite la incorporaci\u00f3n de sistemas de incentivos que se convierten en motores de cohesi\u00f3n sobre los cuales se construye la movilizaci\u00f3n social. Para su formalizaci\u00f3n se han creado colegiados territoriales, Consejos de Desarrollo Territorial, que tienen sus propios referentes en el nivel estatal y nacional, los cuales desarrollan una agenda denominada Ciclo de Gesti\u00f3n Social de Territorio que incluye procesos de organizaci\u00f3n, movilizaci\u00f3n, planeaci\u00f3n, gesti\u00f3n y control social. Estos Consejos integran a los actores territoriales de forma amplia, p\u00fablicos y privados, urbanos y rurales, agr\u00edcolas y no agr\u00edcolas, productores y comunidades. La l\u00f3gica de la estrategia es la de servir de un modelo de interlocuci\u00f3n frente a las pol\u00edticas ordenando la demanda en proyectos estrat\u00e9gicos territoriales.<\/p>\n\n\n\n

Funci\u00f3n articuladora de la gesti\u00f3n social territorial<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

En este escenario, la articulaci\u00f3n de pol\u00edticas adquiere una l\u00f3gica y dimensi\u00f3n diferente a la que se consideraba en la reflexi\u00f3n sobre los niveles de los gestores p\u00fablicos en el nivel nacional o regional. En esta instancia la articulaci\u00f3n se realiza, o se busca, por la v\u00eda de abajo \u2013 arriba presionando, desde la movilizaci\u00f3n social, decisiones de articulaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. Se trata de una articulaci\u00f3n por la v\u00eda de la demanda social, que incorpora las esencias de la democracia participativa y la descentralizaci\u00f3n, como v\u00edas pol\u00edticas para una gesti\u00f3n m\u00e1s eficiente del desarrollo territorial.<\/p>\n\n\n\n

Pero en la realidad de esta posible articulaci\u00f3n, hay aspectos claves a ser considerados, para lograr que la gesti\u00f3n social del territorio realmente haga interlocuci\u00f3n con los esquemas de gesti\u00f3n p\u00fablica de las pol\u00edticas. Uno de los aspectos centrales de esta articulaci\u00f3n es el tema de las competencias territoriales de las pol\u00edticas. Los Territorios de Identidad tienen una dimensi\u00f3n espacial que los ubica en un nivel espec\u00edfico, lo que conduce a la necesidad de entender bien cu\u00e1les son las competencias que puede realmente gestionar y articular. Por lo discutido, no tendr\u00eda sentido pretender utilizar este nivel territorial para buscar la articulaci\u00f3n de pol\u00edticas que son de competencia nacional y que responden a modelos de gesti\u00f3n de ese mismo nivel o las espec\u00edficas del nivel local. La identificaci\u00f3n de los problemas o desaf\u00edos de desarrollo que se localizan en este nivel, se constituye en factor cr\u00edtico de viabilidad de una articulaci\u00f3n eficiente.<\/p>\n\n\n\n

Las competencias que pueden ser atribuibles al nivel de los Territorios de Identidad pueden ser definidos a partir del an\u00e1lisis de las pol\u00edticas que concurren regionalmente. Entre ellas se destacan las referidas a modelos de desarrollo territorial y a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos regionales. Los planes de desarrollo territorial que formulan los colegiados territoriales reflejan una visi\u00f3n integral del desarrollo y la identificaci\u00f3n ordenada de las demandas asociadas principalmente a \u00e1reas de agricultura familiar, econom\u00eda rural no agr\u00edcola, infraestructura y desarrollo social. El aspecto m\u00e1s destacable de este mecanismo est\u00e1 en la forma c\u00f3mo es posible lograr que se focalicen las demandas hacia \u00e1reas de competencia y gesti\u00f3n de competencias del nivel regional, ayudando a la interlocuci\u00f3n con las instituciones p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

M\u00e1s experiencias de territorializaci\u00f3n<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Modelos con caracter\u00edsticas similares al modelo brasilero se han puesto en marcha en pa\u00edses como M\u00e9xico, Guatemala, Panam\u00e1 y Colombia, en procesos que han generado una corriente de una nueva generaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

Pero hay otras figuras institucionales que tienen prop\u00f3sitos similares y que han sido utilizadas como mecanismos de articulaci\u00f3n territorial de pol\u00edticas. El modelo m\u00e1s conocido es el de los Grupos de Acci\u00f3n Local que han operado en Europa, como instrumento del programa comunitario de desarrollo rural denominado Leader. Este modelo se basa en principios similares de organizaci\u00f3n, movilizaci\u00f3n y reconocimiento de actores sociales que realizan procesos de planeaci\u00f3n, menos amplios que los consejos, pero con la misma dimensi\u00f3n territorial. Los Grupos de Acci\u00f3n Local tienen acci\u00f3n sobre delimitaciones territoriales diversas, desde grupos de municipios hasta localidades. El modelo ha tenido un gran \u00e9xito como estrategia de ordenamiento y articulaci\u00f3n de pol\u00edticas de la Comunidad Europea, con fondos e inversiones de este nivel territorial supranacional, para ser gestionados directamente por instancias institucionales locales. La articulaci\u00f3n de acciones e inversiones se ha logrado avanzar en diversos planos. En el caso de Espa\u00f1a, por ejemplo, los fondos de Leader son complementados con estrategias y fondos de Proder (programa de desarrollo rural espa\u00f1ol) y con estrategias de las Autonom\u00edas, en un proceso que ha establecido mecanismos de coordinaci\u00f3n y subsidiaridad claros.<\/p>\n\n\n\n

Otra figura de organizaci\u00f3n territorial se ha establecido con figuras m\u00e1s especializadas hacia la promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico territorial a trav\u00e9s de agencias o corporaciones de desarrollo que envuelven a actores privados, asociaciones de productores y algunas instituciones p\u00fablicas, constituy\u00e9ndose en figuras similares a las c\u00e1maras de producci\u00f3n o comercio, para la promoci\u00f3n de proyectos estrat\u00e9gicos que buscan la articulaci\u00f3n de la iniciativa privada con la gesti\u00f3n p\u00fablica. Ejemplos de este tipo es posible encontrar en Colombia o en Argentina, con diferentes grados de \u00e9xito, pero en todos los casos con el logro de canalizar las demandas de la sociedad en proyectos de car\u00e1cter territorial, negociando y gestionando la focalizaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas en el \u00e1mbito territorial que cubren.<\/p>\n\n\n\n

La articulaci\u00f3n expresada en inversi\u00f3n p\u00fablica<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Hasta ahora hemos analizado la articulaci\u00f3n de pol\u00edticas desde la perspectiva pol\u00edtica de la participaci\u00f3n y de las estructuras institucionales territoriales, ahora veamos lo relativo a los aspectos presupuestales, fiscales y de inversi\u00f3n que hay detr\u00e1s de la articulaci\u00f3n de la gesti\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. El an\u00e1lisis busca la naturaleza de los criterios que asignan los recursos que son necesarios para el logro de metas de desarrollo territorial.<\/p>\n\n\n\n

Los proyectos de desarrollo territorial tienen la necesidad de buscar las sinergias entre los recursos p\u00fablicos y privados que concurren en las din\u00e1micas de desarrollo. Los procesos territoriales tienen motores de desarrollo que est\u00e1n soportados en la actividad privada, comunitaria y social. La intervenci\u00f3n p\u00fablica act\u00faa como catalizador, facilitador, promotor, articulador y socio de estas iniciativas y acciones sociales. Este es un principio b\u00e1sico que, no por obvio, debe ser recalcado en el an\u00e1lisis territorial. Desde los procesos de asociativismo productivo o de inversi\u00f3n privada, hasta los mecanismos de movilizaci\u00f3n del capital social, estos constituyen la base de las estrategias sostenibles de desarrollo. Las responsabilidades del Estado se orientan a proveer y garantizar las condiciones \u00f3ptimas para que estos emprendimientos creen la riqueza social.<\/p>\n\n\n\n

Recursos privados y recursos p\u00fablicos<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

En esta direcci\u00f3n, la articulaci\u00f3n y sinergia de los recursos propios de la sociedad y los provenientes del Estado deben encontrar esquemas de articulaci\u00f3n. La orientaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos para la movilizaci\u00f3n de recursos privados es una preocupaci\u00f3n permanente de formuladores de pol\u00edticas. Casos como los de inversi\u00f3n en bienes p\u00fablicos, como infraestructura de comunicaci\u00f3n o de producci\u00f3n, o sistemas de financiamiento y capitalizaci\u00f3n, o estrategias de desarrollo humano, est\u00e1n \u00edntimamente ligadas a las decisiones privadas, en conexiones de gran sensibilidad. Abundan experiencias de verdaderos fracasos por estrategias p\u00fablicas que no han logrado la interlocuci\u00f3n, concurrencia y articulaci\u00f3n con los recursos o capitales territoriales. Sin duda este es uno de los mayores desaf\u00edos de la definici\u00f3n de metas y estrategias en la pol\u00edtica p\u00fablica. La gesti\u00f3n social del territorio, busca, como una de sus prioridades que tales decisiones p\u00fablicas sean permeadas por las din\u00e1micas territoriales, la valoraci\u00f3n de sus activos, el reconocimiento de sus entornos culturales, de sus potencialidades, de sus ventajas comparativas y competitivas, de sus anhelos y de su proyecto territorial.<\/p>\n\n\n\n

El presupuesto p\u00fablico como aterrizaje de la articulaci\u00f3n<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas p\u00fablicas se materializan en acciones, generalmente en programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica, adem\u00e1s de todos los mecanismos regulatorios de la intervenci\u00f3n estatal. Esta inversi\u00f3n se refleja en presupuestos que tienen tres dimensiones que reflejan sus objetivos, principios y estrategias.<\/p>\n\n\n\n

Primero, la definici\u00f3n de los objetos de gasto o inversi\u00f3n, es decir, aquellas acciones que son consideradas como ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas y que se reflejan en la estructura del programa de inversi\u00f3n, con rubros y acciones susceptibles de acceder al financiamiento p\u00fablico. Los presupuestos est\u00e1n reflejando las prioridades y determinando los alcances de las estrategias de articulaci\u00f3n que se pretenden. El presupuesto es el marco de acci\u00f3n y por tanto materializa las pol\u00edticas en hechos. Cuando se formulan los programas del presupuesto se establece la oferta de pol\u00edtica p\u00fablica, a la cual se enfrenta la demanda territorial conformada por los diferentes esquemas ya descritos, encontr\u00e1ndose en varios pa\u00edses con serias restricciones producto de la inflexibilidad, centralismo o verticalidad con la cual han sido definidas estas \u00e1reas de inversi\u00f3n p\u00fablica, restringiendo seriamente la posibilidad real de la articulaci\u00f3n de demanda y oferta.<\/p>\n\n\n\n

Segundo, la focalizaci\u00f3n y priorizaci\u00f3n en la asignaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos que conduce a la realidad pura de la pol\u00edtica, a la disponibilidad de los recursos, a la distribuci\u00f3n program\u00e1tica, que refleja las visiones y opciones de los formuladores de la pol\u00edtica. Dado que el ejercicio presupuestario es realizado por un esquema t\u00e9cnico (en los gobiernos nacionales o estatales o municipales), y una validaci\u00f3n pol\u00edtica (en los congresos o asambleas o concejos), el modelo participativo tiene poca capacidad de injerencia en su definici\u00f3n, quedando en la realidad, considerado solo en la parte de gesti\u00f3n o ejecuci\u00f3n. Esto significa que la articulaci\u00f3n e incidencia de los procesos territoriales no se refleja en la asignaci\u00f3n de los recursos a los presupuestos p\u00fablicos, sino a la forma en el c\u00f3mo se aplican, una vez definidos el qu\u00e9 y cu\u00e1nto, lo que podr\u00eda entenderse como una complementariedad entre el modelo de democracia representativa y el de democracia participativa.<\/p>\n\n\n\n

Tercero, las reglas de operaci\u00f3n que aparecen como el marco pragm\u00e1tico de la ejecuci\u00f3n presupuestal y, por tanto, de la pol\u00edtica. Los procesos participativos que se llevan a cabo en los territorios y que generan iniciativas, planes y proyectos territoriales se enfrentan a las definiciones de procedimiento que adoptan cada una de las instituciones p\u00fablicas responsables de las pol\u00edticas. Estos procedimientos sobredeterminan la ejecuci\u00f3n misma de la pol\u00edtica. Hay diferentes mecanismos y formas de aplicaci\u00f3n de recursos que muchas veces se convierten en verdaderos galimat\u00edas para los receptores de la intervenci\u00f3n p\u00fablica. La dispersi\u00f3n y proliferaci\u00f3n de reglas, dificulta en alto grado la gesti\u00f3n de la articulaci\u00f3n y exige la gesti\u00f3n compleja de los mecanismos de interlocuci\u00f3n p\u00fablico \u2013 privada y la sinergia entre las instituciones nacionales, estatales y municipales.<\/p>\n\n\n\n

Mecanismos de orientaci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

En los presupuestos nacionales existen procedimientos de asignaci\u00f3n de cuotas territoriales o techos presupuestales regionalizados al interior de cada pol\u00edtica, que obedecen a los criterios de focalizaci\u00f3n y priorizaci\u00f3n. Estos mecanismos, se complementan con recursos asignados espec\u00edficamente para financiar iniciativas de origen territorial, como existen en varios pa\u00edses, en fondos que no tienen una orientaci\u00f3n sectorial espec\u00edfica, sino que est\u00e1n destinados al apoyo de iniciativas territoriales de orden integral, como pueden ser los planes territoriales emanados del proceso de gesti\u00f3n social del territorio en los colegiados territoriales, con lo cual se allanar\u00eda enormemente el proceso de articulaci\u00f3n, evitando las negociaciones sectoriales individuales.<\/p>\n\n\n\n

Pero m\u00e1s all\u00e1 de estos esquemas presupuestarios, existen mecanismos de articulaci\u00f3n o de coordinaci\u00f3n de las inversiones entre los diferentes niveles territoriales que proporcionan salidas o mecanismos de ajuste a las restricciones presupuestarias que se originan en las estructuras mencionadas. El m\u00e1s importante de los mecanismos es el que corresponde al esquema de transferencias de recursos fiscales desde la naci\u00f3n hacia las entidades territoriales. Estos recursos tienen, en general, un componente condicionado en cuanto al destino de sus aplicaciones, cuentan con mecanismos que establecen criterios de priorizaci\u00f3n o focalizaci\u00f3n, particularmente referidos a condiciones de equidad regional, y establecen presi\u00f3n a las entidades territoriales para el logro de metas de desempe\u00f1o. Las transferencias var\u00edan de pa\u00eds a pa\u00eds, pero en esencia es la fuente m\u00e1s importante de ingresos fiscales de los municipios de menor grado de desarrollo, convirti\u00e9ndose en un instrumento de enorme importancia para el desarrollo territorial. La descentralizaci\u00f3n ha reforzado en forma importante este mecanismo que proporciona, en casos claves como pol\u00edticas de educaci\u00f3n o salud, una v\u00eda clara de articulaci\u00f3n o gesti\u00f3n territorial condicionada por prop\u00f3sitos generales de pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Otro mecanismo aplicado a la gesti\u00f3n de la pol\u00edtica es el de la cofinanciaci\u00f3n, como un esquema de enorme potencial como articulador de pol\u00edticas en el \u00e1mbito territorial. El esquema opera interinstitucionalmente y entre niveles territoriales, bajo la modalidad de financiaci\u00f3n compartida de los proyectos territoriales, con mecanismos claros de articulaci\u00f3n. En este esquema hay amplia experiencia en la regi\u00f3n, convirti\u00e9ndose en un instrumento de interesante potencial como herramienta de articulaci\u00f3n, que tiene una variante cuando son valorados en el modelo de cofinanciaci\u00f3n los aportes de las comunidades o actores sociales o agentes privados en los proyectos de inversi\u00f3n<\/p>\n\n\n\n

De otro lado, se encuentran los recursos propios de las entidades territoriales que soportan las pol\u00edticas regionales o locales de las cuales son responsables, creando una oferta de acciones que son mucho m\u00e1s cercanas a las estructuras territoriales y que proporcionan un marco de financiamiento que no siempre se asocia a las estrategias de territorializaci\u00f3n promocionada por las estrategias nacionales de territorializaci\u00f3n, como son la casi totalidad de las pol\u00edticas aqu\u00ed referidas. Sin embargo, es necesario destacar que las entidades territoriales, particularmente el nivel estatal o departamental, cuentan con mecanismos de regionalizaci\u00f3n o territorializaci\u00f3n propios que manejan esquemas de gesti\u00f3n que en muchos casos se han visto reforzados o complementados por las estrategias nacionales de territorios.<\/p>\n\n\n\n

La herramienta de la p<\/em><\/strong>laneaci\u00f3n que sintetiza la l\u00f3gica de la articulaci\u00f3n<\/em><\/strong><\/h3>\n\n\n\n

El instrumento b\u00e1sico por excelencia, para el logro de la articulaci\u00f3n de las pol\u00edticas, est\u00e1 referido a los instrumentos de planeaci\u00f3n, como un ejercicio de orden t\u00e9cnico, que soporta la estructura pol\u00edtico institucional. El desaf\u00edo de la planeaci\u00f3n es el de evolucionar en la direcci\u00f3n de los procesos de cambio pol\u00edtico, en particular con la transici\u00f3n hacia esquemas de gesti\u00f3n descentralizada y participativa. La figura de los procesos de desarrollo centralmente planificados que caracterizaron modelos de Estado socialistas o que tuvieron predominancia en los modelos sustitutivos de importaciones, con Estados nacionales muy fuertes y omnipresentes, ha venido retomando esquemas innovadores de planificaci\u00f3n local y regional en modelos de subsidiaridad entre el Estado central y los territorios. All\u00ed se enmarcan las estrategias de desarrollo territorial aqu\u00ed referidas.<\/p>\n\n\n\n

El territorio aparece hoy como la instancia social, econ\u00f3mica e institucional a la cual se puede referir el proceso planificador. Este aparece como objeto de las pol\u00edticas, al tiempo que se le reconoce como el sujeto que las gestiona. El punto de partida es el reconocimiento de la l\u00f3gica de proximidad del tratamiento de las necesidades locales y regionales, que otorga claras ventajas a los actores locales o regionales para su enfrentamiento, pero al tiempo, el reconocimiento de que estos problemas les son propios. La l\u00f3gica que busca la planeaci\u00f3n territorial est\u00e1 enmarcada en el concepto de planeaci\u00f3n de abajo \u2013 arriba, en oposici\u00f3n a las tradiciones de arriba \u2013 abajo que han caracterizado los Estados centralistas.<\/p>\n\n\n\n

El territorio permite la concreci\u00f3n de las visiones de futuro territorial, de potencialidades y provee un escenario de mayor viabilidad para las negociaciones que forman parte del ejercicio pol\u00edtico o econ\u00f3mico. El territorio ofrece la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de gesti\u00f3n, permite el manejo de informaci\u00f3n, la difusi\u00f3n de sistemas de innovaci\u00f3n y la participaci\u00f3n social directa. De esta forma el territorio aparece como un escenario natural de articulaci\u00f3n, por medio de la identificaci\u00f3n de proyectos estrat\u00e9gicos regionales o locales, de las potencialidades end\u00f3genas de llevarlos a cabo y de la integraci\u00f3n de las acciones de la pol\u00edtica p\u00fablica involucrada en su prop\u00f3sito. En esencia, el territorio es el estructurante de la pol\u00edtica, por ello son evidentes las ventajas de la planeaci\u00f3n territorial que reducen los costos de transacci\u00f3n de la pol\u00edtica, posibilita el descubrimiento de \u00e1reas de sinergia, incrementa el control social y potencia las iniciativas de conglomerados econ\u00f3micos y redes de gesti\u00f3n social.<\/p>\n\n\n\n

La planeaci\u00f3n territorial, dentro del modelo de gesti\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas descrito, significa un sentido de subsidiaridad que implica el hecho de reconocer las capacidades de los territorios, en sus \u00e1mbitos regionales y locales, para enfrentar e forma auton\u00f3mica sus propios desaf\u00edos de desarrollo, pero dentro de un marco de solidaridad con los niveles territoriales superiores, de forma que las competencias de la naci\u00f3n est\u00e9n determinadas por aquellos campos en los cuales el territorio no pueda suplir soluciones, sea porque desbordan sus l\u00edmites o porque carezcan de las capacidades para enfrentarlos. La subsidiaridad es en esencia articulaci\u00f3n de estrategias, de acciones, programas e inversiones entre los diferentes niveles y sectores.<\/p>\n\n\n\n

La planeaci\u00f3n participativa conlleva la pr\u00e1ctica de involucramiento de los actores sociales y econ\u00f3micos en la definici\u00f3n de la ruta del desarrollo local o regional, proporcion\u00e1ndole calidad a las demandas organizadas y ofreciendo os instrumentos de gesti\u00f3n espacial a las pol\u00edticas de mayor nivel territorial. As\u00ed se encuentra un mecanismo de viabilidad a la necesaria coordinaci\u00f3n intersectorial que cuenta con enormes dificultades al ser realizada en el nivel nacional, por diversas razones de poder y jurisdicci\u00f3n. En el caso de los modelos de gesti\u00f3n territorial impulsados como sustituci\u00f3n a los anacr\u00f3nicos modelos de desarrollo rural, marco en el cual han surgido muchos de los modelos territoriales, existe una debilidad institucional de sus responsables frente a otras instancias, ministeriales especialmente, la articulaci\u00f3n que nace de procesos de negociaci\u00f3n local o regional, aporta un esquema m\u00e1s cre\u00edble de coordinaci\u00f3n y concurrencia.<\/p>\n\n\n\n

Esto da lugar a procesos de construcci\u00f3n de pactos negociados de gesti\u00f3n de las pol\u00edticas entre el Estado central y los territorios, entre las diferentes pol\u00edticas sectoriales y entre los actores sociales, agentes privados y agentes p\u00fablicos. Los componentes de las pol\u00edticas y de la inversi\u00f3n sometidos a estos procesos de asignaci\u00f3n pactados encuentran en la participaci\u00f3n social un car\u00e1cter de legitimidad pol\u00edtica que los valida y determina su valor como potenciador del desarrollo.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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