{"id":227,"date":"2022-02-04T20:15:46","date_gmt":"2022-02-04T20:15:46","guid":{"rendered":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/?p=227"},"modified":"2022-04-05T11:04:08","modified_gmt":"2022-04-05T11:04:08","slug":"el-enfoque-territorial-incorpora-integralmente-lo-rural","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/el-enfoque-territorial-incorpora-integralmente-lo-rural\/","title":{"rendered":"El enfoque territorial incorpora integralmente lo rural"},"content":{"rendered":"\n
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Rafael Echeverri Perico – Director cient\u00edfico DATAUM<\/p><\/div><\/div>\n\n

La definici\u00f3n distinci\u00f3n entre lo urbano y lo rural ha conducido a una falsa dicotom\u00eda que es abordada adecuadamente por el enfoque territorial, CEPAL, IICA, Proterritorios, 2012 <\/p><\/div><\/div><\/div>\n\n\n\n

La definici\u00f3n de lo rural ha sido una discusi\u00f3n permanente entre quienes han trabajado los temas regionales y territoriales, especialmente en las aproximaciones al tema urbano y metropolitano. Parad\u00f3jicamente, no es as\u00ed entre los especialistas y responsables de pol\u00edticas rurales. En general se ha asumido una definici\u00f3n estrecha, pero n\u00edtida, asimilando lo rural a lo buc\u00f3lico, a lo agr\u00edcola y a las poblaciones dispersas en los territorios. Esto est\u00e1 \u00edntimamente ligado con una concepci\u00f3n del desarrollo, de la modernidad y de la visi\u00f3n de un progreso basado en las comodidades y el confort que s\u00f3lo se considera posible en la vida urbana, como privilegiada ruta civilizadora. Muchas de las razones que lo explican se hunden en la historia de ocupaci\u00f3n del espacio y en los valores asumidos por las sociedades postindustriales y fortalecidas por la actual din\u00e1mica de la econom\u00eda global.<\/p>\n\n\n\n

Habr\u00eda diversas entradas a la discusi\u00f3n sobre una definici\u00f3n de lo rural, pero quisiera limitarme a la que tiene que ver con sus implicaciones en la formulaci\u00f3n y gesti\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfCu\u00e1l es la pertinencia pragm\u00e1tica de una discusi\u00f3n sobre la necesidad de redefinir lo rural para la definici\u00f3n de pol\u00edticas de desarrollo?<\/p>\n\n\n\n

Establecer un objeto de la pol\u00edtica es una tarea b\u00e1sica para definir sus estrategias e instrumentos. Pareciera que no hay preocupaci\u00f3n en la mayor\u00eda de las pol\u00edticas rurales por el hecho de estar fundamentalmente concebidas como una extensi\u00f3n de las pol\u00edticas sectoriales para la agricultura. Esto define el objeto de lo rural como id\u00e9ntico al objeto de las pol\u00edticas agr\u00edcolas. Esta concepci\u00f3n, insisto, predominante, se encuentra cada vez m\u00e1s enfrentada al hecho de que la realidad de la econom\u00eda, la sociedad y la cultura de las poblaciones vinculadas a la agricultura est\u00e1 vinculada a dimensiones ajenas a la actividad agr\u00edcola. Persistir en esta visi\u00f3n restringe la llegada al objeto mismo de la pol\u00edtica, deja de lado su verdadera naturaleza extra agraria y desconoce los procesos no agr\u00edcolas que conforman su propia realidad.<\/p>\n\n\n\n

Esto conduce a la preocupaci\u00f3n sobre si es necesaria una pol\u00edtica para lo rural o si una pol\u00edtica agr\u00edcola es suficiente. Si es una pol\u00edtica agr\u00edcola es claro que las precisiones sobre lo rural salen sobrando ya que la focalizaci\u00f3n del objeto est\u00e1 definida por el tema sectorial. Este tema no es menor. As\u00ed se refleja en uno de los dilemas m\u00e1s fuertes de la mayor\u00eda de los ministros de agricultura del continente que tienen bajo su responsabilidad dos temas que se traducen en una cierta esquizofrenia institucional: la agricultura y el desarrollo rural. En aquellos pa\u00edses donde los ministerios de agricultura se han desprendido de esta segunda responsabilidad, el objeto de pol\u00edtica es econ\u00f3mico sectorial, a la manera de los ministerios de industria o de turismo. Pero en aquellos que siguen teniendo la doble responsabilidad, a la focalizaci\u00f3n sectorial han de agregarle una focalizaci\u00f3n hacia \u201clo rural\u201d en un sentido amplio del desarrollo. En este caso la especificaci\u00f3n del objeto \u201crural\u201d se convierte en una necesidad apremiante. Sin embargo, en la mayor\u00eda de los casos esto no ha llevado a una nueva definici\u00f3n, sino a la transferencia del objeto de la agricultura a lo rural y de all\u00ed la asimilaci\u00f3n en el objeto y en la focalizaci\u00f3n. Rural igual agr\u00edcola.<\/p>\n\n\n\n

La constataci\u00f3n sobre las limitaciones de esta definici\u00f3n de lo rural ha conducido a una presi\u00f3n por ampliar el espectro del objeto de la pol\u00edtica rural, de lo agr\u00edcola (campesinado, agricultura familiar, trabajadores agr\u00edcolas, sin tierra, etc.) hacia un objeto m\u00e1s amplio que incluya otros beneficiarios o demandantes de una pol\u00edtica rural. Esto no ocurre en todos los casos, de hecho, en la mayor\u00eda de las pol\u00edticas de desarrollo rural sigue predominando la visi\u00f3n agr\u00edcola de lo rural. La principal restricci\u00f3n nace de la presi\u00f3n que tienen los ministerios de agricultura para hacer adaptaciones de sus instrumentos de pol\u00edtica (desarrollados para el sector agr\u00edcola) y de su capacidad institucional (evolucionada a partir de la pol\u00edtica sectorial) para cubrir una estrategia de desarrollo que tradicionalmente los ha desbordado. En s\u00edntesis, una institucionalidad para el sector econ\u00f3mico agr\u00edcola, que tiene vigencia y pertinencia propia, no ha sido capaz de abordar el tema del desarrollo rural, m\u00e1s amplio, que desborda lo sectorial y que le cambia radicalmente el objeto de su pol\u00edtica, lo cual ha conducido a una reducci\u00f3n de lo rural como objeto de pol\u00edtica, a lo meramente agr\u00edcola.<\/p>\n\n\n\n

No pasa lo mismo cuando el desarrollo rural ha sido sacado de la orbita de los ministerios de agricultura y se ha llevado a concepciones y objetos de pol\u00edtica m\u00e1s amplios de tipo transversal y no sectorial. En estos casos el objeto ha variado, ha dejado su base sectorial y agr\u00edcola y ha adoptado una visi\u00f3n multisectorial, en lo econ\u00f3mico (agr\u00edcola y no agr\u00edcola) y multidimensional (medio ambiente, lo social, lo econ\u00f3mico, lo institucional, lo pol\u00edtico, lo cultural) que ha conducido naturalmente a lo territorial. Esto obviamente trae como consecuencia la necesidad de revisar una concepci\u00f3n de lo rural como agr\u00edcola, ya que entra en clara discrepancia con la l\u00f3gica de la pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

De otro lado es necesario tener en consideraci\u00f3n que otra de las concepciones dominantes en la pol\u00edtica rural es el profundo sentido compensatorio que la ha caracterizado. Desarrollo rural es, en la mayor parte de los pa\u00edses, sin\u00f3nimo de programas de atenci\u00f3n a la poblaci\u00f3n marginada, a los m\u00e1s vulnerables, y sus estrategias han tenido un fuerte sabor asistencial. En este caso el objeto y la focalizaci\u00f3n de la pol\u00edtica han sido grupos de poblaci\u00f3n espec\u00edficos y su \u00e9nfasis ha sido sectorial social. La definici\u00f3n de lo rural, en este caso, no es determinante de los sistemas de selecci\u00f3n de beneficiarios, la cual se hace en t\u00e9rminos de su condici\u00f3n social y no necesariamente referida a aspectos territoriales. En s\u00edntesis, este tipo de pol\u00edticas no tiene una especial preocupaci\u00f3n por la definici\u00f3n de lo rural, m\u00e1s all\u00e1 de una delimitaci\u00f3n demogr\u00e1fica, principalmente de densidad, como punto de acotamiento de su pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Estas apreciaciones conducen a una conclusi\u00f3n: la redefinici\u00f3n de lo rural no tiene una significativa relevancia para las pol\u00edticas sectoriales econ\u00f3micas agr\u00edcolas o las pol\u00edticas asistenciales sociales de desarrollo rural. Complementariamente, es posible afirmar que la necesidad de una redefinici\u00f3n de lo rural nace del surgimiento de otro tipo de pol\u00edticas, de pol\u00edticas transversales, integradoras, articuladoras de las pol\u00edticas sectoriales, nace de la emergente preocupaci\u00f3n por el territorio rural, en su integralidad y en su multisectorialidad.<\/p>\n\n\n\n

Hoy emerge una familia de pol\u00edticas nueva, al menos para las instituciones rurales y agr\u00edcolas, que se puede enmarcar en el ordenamiento territorial, en el desarrollo regional o en la gesti\u00f3n territorial. Estas pol\u00edticas no s\u00f3lo son diferentes de las pol\u00edticas econ\u00f3micas sectoriales agr\u00edcolas y de las pol\u00edticas sociales compensatorias, son complementarias a ellas, las articulan y las potencian en una sinergia nacida de una concepci\u00f3n del territorio como una expresi\u00f3n hist\u00f3rica de la sociedad y la naturaleza. No se oponen a ellas, no las substituyen, las complementan. Pero estas pol\u00edticas si cambian el objeto, estas pol\u00edticas tienen como foco de su acci\u00f3n el territorio, no un sector econ\u00f3mico, no grupos de poblaci\u00f3n, que siguen siendo objetos v\u00e1lidos de las pol\u00edticas sectoriales, sino un objeto integrador de procesos, redes y din\u00e1micas territoriales. Es all\u00ed donde se encuentra la pertinencia de la redefinici\u00f3n de lo rural, como objeto de pol\u00edtica. En otras palabras, para las pol\u00edticas sectoriales no es importante el tema, para las pol\u00edticas territoriales el tema es vital.<\/p>\n\n\n\n

En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos y operativos de la gesti\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, estas consideraciones tienen consecuencias de enorme significado. La planeaci\u00f3n territorial, la inversi\u00f3n p\u00fablica, la institucionalidad, la econom\u00eda o la sostenibilidad dependen en forma cr\u00edtica de la definici\u00f3n de lo rural. El territorio no se puede ver de forma diferente a un continuo que va desde las zonas despobladas v\u00edrgenes de la intervenci\u00f3n humana, hoy en conservaci\u00f3n en su gran mayor\u00eda, hasta los grandes centros y conglomerados metropolitanos. Una red de centros, una malla de regiones, espacios interactuantes, definen el mapa de los territorios. En la visi\u00f3n territorial resulta incomprensible considerar que los procesos de desarrollo en centros poblados menores o medianos, denominados \u201curbanos\u201d tradicionalmente, puedan ser considerados independientes de las regiones \u201crurales\u201d de las cuales y para las cuales viven. Son bien conocidas las limitaciones que tal definici\u00f3n implican para las inversiones, la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos o el desarrollo econ\u00f3mico. Las m\u00faltiples evidencias sobre los centros urbanos con funciones rurales, o los procesos de rur-urbanizaci\u00f3n, o las funciones urbanas de importantes \u00e1reas rurales, cuestionan de forma importante la dicotom\u00eda existente entre lo urbano y lo rural, cualquiera sea la definici\u00f3n utilizada.<\/p>\n\n\n\n

Una visi\u00f3n sobre lo territorial llevar\u00eda a la necesidad de realizar una clasificaci\u00f3n o tipificaci\u00f3n de los espacios territoriales, en forma independiente de la concentraci\u00f3n poblacional o del peso de la agricultura. El territorio est\u00e1 conformado por niveles, \u201ccapas\u201d de acuerdo con las estrategias de pol\u00edticas p\u00fablicas que se busque manejar. Un territorio nacional, conformado por regiones, conformadas por estados, conformados por subregiones, conformadas por municipios, conformados por localidades, dan un ejemplo de la estructura de \u201ccapas\u201d que tiene el territorio en el caso de M\u00e9xico, desde el punto de vista de gesti\u00f3n pol\u00edtico-institucional. Esta jerarqu\u00eda y su respectiva subsidiaridad, da la idea clara de la necesidad de establecer los tipos de territorios, en su propia dimensi\u00f3n o nivel espacial, en forma integral.<\/p>\n\n\n\n

Volviendo al caso de M\u00e9xico, las regiones tienen sus caracter\u00edsticas que obviamente rebasan lo urbano-rural. Son una combinaci\u00f3n de centros regionales metropolitanos y una red de centros con sus respectivas \u00e1reas de interacci\u00f3n e influencia. Al bajar a los estados, se presenta una situaci\u00f3n similar, y as\u00ed sucesivamente hasta lo local. Podr\u00eda verse como una estructura fractal, donde en cada nivel se reproduce la idea de un centro y su \u00e1rea de influencia. Cada nivel contiene integralmente a sus precedentes. En este caso es de vital importancia la identificaci\u00f3n de las particularidades de cada unidad territorial en cada nivel territorial, en forma integral, sin separar los n\u00facleos de los territorios (mal llamado urbano) de su cuerpo (mal llamado rural). La estructura de \u201ccapas\u201d podr\u00eda expresar, simult\u00e1neamente, la existencia de redes, de conectores, de flujos, de interacciones entre cada uno de los componentes (unidades territoriales de nivel inferior) determinados por las funciones que cada uno de ellos cumplen en una estructura de red, los cuales van conformando la estructura de su nivel superior.<\/p>\n\n\n\n

En el caso de las pol\u00edticas territoriales, la definici\u00f3n de lo urbano y lo rural en t\u00e9rminos de umbrales, de cotas, de l\u00edneas precisas y su diferenciaci\u00f3n en t\u00e9rminos de pol\u00edtica, se constituye en una barrera, en una limitaci\u00f3n y en un dique para su propia formulaci\u00f3n, gesti\u00f3n e implementaci\u00f3n, restringe, limita, coarta. Se podr\u00eda hablar de vocaciones territoriales, con soporte en su base econ\u00f3mica, por ejemplo de territorios (locales, municipales, subregionales, estaduales, regionales) con vocaci\u00f3n de econom\u00eda primaria, es decir altamente dependientes de recursos naturales. Pero, si en este caso, denominamos a tales estados, por ejemplo, como estados rurales, no ser\u00eda l\u00edcito excluir de ellos a sus capitales. Igual ocurre con un municipio, si su vocaci\u00f3n de econom\u00eda primaria le hace rural, lo ser\u00e1 incluyendo su n\u00facleo, su cabecera, su centro urbano. Otro tanto ocurrir\u00e1 si la clasificaci\u00f3n adecuada a los prop\u00f3sitos del desarrollo territorial se realiza en consideraci\u00f3n a sus condiciones ambientales, pol\u00edticas o culturales.<\/p>\n\n\n\n

Esta reflexi\u00f3n conduce inevitablemente a una cr\u00edtica fuerte de la dicotom\u00eda urbano-rural que ha acompa\u00f1ado las pol\u00edticas p\u00fablicas. Las definiciones por densidad, tama\u00f1o de las aglomeraciones poblacionales o condiciones administrativas, resultan siempre limitantes, desconsideradas de la naturaleza del territorio, desconocedoras de la importancia de las interacciones y limitantes de las estrategias de desarrollo. La definici\u00f3n que m\u00e1s se aproxima a una visi\u00f3n \u00fatil desde la perspectiva territorial es la de base econ\u00f3mica aplicada (parcialmente) por Chile, basada en el peso de la econom\u00eda agr\u00edcola, que no implica la fractura del territorio, cada territorio es rural, en este caso, cada municipio es rural considerando su \u00e1rea concentrada y su \u00e1rea dispersa. Sin embargo, su virtud no emana del clasificador urbano-rural, sino del hecho de considerar al territorio integralmente.<\/p>\n\n\n\n

En conclusi\u00f3n, para las pol\u00edticas sectoriales no es de gran trascendencia la redefinici\u00f3n de lo rural y para las pol\u00edticas territoriales, las definiciones existentes, o su ajuste, est\u00e1n en contrav\u00eda de su propio enfoque. Lo que es pertinente es una revisi\u00f3n de las razones pol\u00edticas, ideol\u00f3gicas y culturales de un concepto que es m\u00e1s lo que restringe que lo que aporta a la calidad, eficiencia y eficacia de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas el desarrollo.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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