{"id":239,"date":"2022-02-05T07:57:48","date_gmt":"2022-02-05T07:57:48","guid":{"rendered":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/?p=239"},"modified":"2022-04-05T11:06:00","modified_gmt":"2022-04-05T11:06:00","slug":"cohesion-territorial-es-fundamento-de-la-paz","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/cohesion-territorial-es-fundamento-de-la-paz\/","title":{"rendered":"Cohesi\u00f3n territorial es fundamento de la paz"},"content":{"rendered":"\n
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Rafael Echeverri Perico – Director cient\u00edfico DATAUM<\/p><\/div><\/div>\n\n

La cohesi\u00f3n territorial acompa\u00f1a la cohesi\u00f3n social como una dupla poderosa para garantizar estabilidad en el desarrollo \/ Proterritorios, 2014 <\/p><\/div><\/div><\/div>\n\n\n\n

El concepto de cohesi\u00f3n territorial emerge recientemente en las orientaciones de pol\u00edticas p\u00fablicas. Su mayor desarrollo y aplicaci\u00f3n como estrategia se ha dado en Europa, de donde provienen los mayores avances en cuanto a enfoque, conceptualizaci\u00f3n, metodolog\u00edas de formulaci\u00f3n e instrumentaci\u00f3n. Sin embargo, muchos de los principios contenidos en su definici\u00f3n, se encuentran en las pol\u00edticas p\u00fablicas de los pa\u00edses analizados. En este primer cap\u00edtulo se hace una reflexi\u00f3n de car\u00e1cter conceptual, con el prop\u00f3sito de darle la mayor precisi\u00f3n posible al concepto, pero especialmente, para sustentar los criterios que han sido utilizados para el an\u00e1lisis comparado de pol\u00edticas en los pa\u00edses.<\/p>\n\n\n\n

La importancia del an\u00e1lisis de la cohesi\u00f3n territorial estriba en la naturaleza de las condiciones de desarrollo de los pa\u00edses latinoamericanos, marcados por constituir la regi\u00f3n m\u00e1s desigual del mundo. La naturaleza de esta inequidad se hunde en razones hist\u00f3ricas que se expresan en un conjunto de indicadores y comportamientos econ\u00f3micos del desarrollo, que marcan el dilema que fundamenta la reciente adopci\u00f3n de criterios de cohesi\u00f3n, como parte de las pol\u00edticas p\u00fablicas. En este secci\u00f3n se hace una revisi\u00f3n de los principales fundamentos diagn\u00f3sticos sobre la naturaleza desigual del desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

Crecimiento y distribuci\u00f3n<\/h3>\n\n\n\n

Am\u00e9rica Latina present\u00f3, durante el per\u00edodo previo a la \u00faltima crisis financiera, un comportamiento de crecimiento econ\u00f3mico y estabilidad que se vio reflejado en un significativo descenso de los \u00edndices de pobreza. En los \u00faltimos cuatro a\u00f1os de crisis econ\u00f3mica, el comportamiento macroecon\u00f3mico de la regi\u00f3n ha puesto en evidencia el avance logrado en t\u00e9rminos de una institucionalidad que ha permitido enfrentar la crisis sin mayores traumatismos en los agregados macroecon\u00f3micos, tal como hab\u00eda ocurrido en crisis anteriores.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, este comportamiento favorable, en medio de dif\u00edciles condiciones de entorno econ\u00f3mico global, no se reflej\u00f3 en la reducci\u00f3n de los altos \u00edndices de concentraci\u00f3n y pobre efecto redistributivo de la riqueza generada. Desde los a\u00f1os ochenta del siglo pasado, se ha hecho \u00e9nfasis en la importancia de alcanzar altos niveles de crecimiento como condici\u00f3n para sentar las bases del desarrollo. Esta fue la promesa neoliberal y parte fundamental de las recetas del Consenso de Washington. Hay una condici\u00f3n estructural en el modelo de desarrollo econ\u00f3mico latinoamericano que hace que el crecimiento y la generaci\u00f3n de la riqueza no tenga efectos redistributivos. Este es el principal dilema del desarrollo latinoamericano, al cual las pol\u00edticas a\u00fan no logran encontrar una respuesta adecuada.<\/p>\n\n\n\n

El modelo capitalista que impera en los pa\u00edses latinoamericanos, fundamenta el principio redistributivo por medio del mecanismos b\u00e1sico del empleo como el principal transferidor de ingreso y renta, que debe tener como consecuencia el incremento de la demanda agregada y la generaci\u00f3n de un c\u00edrculo virtuoso de crecimiento econ\u00f3mico, mayor consumo, mayor producci\u00f3n y mejores empleos con mejores ingresos. Esta no es la realidad de la econom\u00eda de nuestros pa\u00edses, debido a la inexistencia de mecanismos de conexi\u00f3n entre las inversiones y ampliaciones de la producci\u00f3n y la din\u00e1mica de expansi\u00f3n de mercados laborales de mejor calidad.<\/p>\n\n\n\n

La baja capacidad distributiva del mercado, no ha sido atenuada por las pol\u00edticas p\u00fablicas sociales compensatorias y redistributivas, reforzando una estructura estable de desigualdad inercial que no se altera significativamente en el largo plazo. <\/p>\n\n\n\n

Desigualdad<\/h3>\n\n\n\n

Esta situaci\u00f3n se expresa en diferentes formas de desigualdad, esto es, de desequilibrios en la distribuci\u00f3n de los beneficios del crecimiento econ\u00f3mico, lo cual genera una condici\u00f3n de segmentaci\u00f3n que impide la movilidad ascendente en la escala econ\u00f3mica. <\/p>\n\n\n\n

La m\u00e1s evidente desigualdad es la que se presenta entre personas y hogares, que se expresa en sociedades duales, con extremos de pobreza y riqueza, acompa\u00f1adas por una estrecha proporci\u00f3n de clase media. Las distancias de ingreso entre los m\u00e1s pobres y m\u00e1s ricos, son significativamente mayores que en cualquier otra regi\u00f3n del mundo, sean estas de mayor o menor nivel de desarrollo econ\u00f3mico. Pero las diferencias no se limitan al ingreso, sino que se expresan en diferencias de acceso a oportunidades de diferente tipo, a acceso a los bienes p\u00fablicos, a la educaci\u00f3n y a la garant\u00eda de derechos fundamentales. Incluso se presentan diferencias marcadas en el acceso a la justicia y al ejercicio pol\u00edtico de representaci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n

Se ha entronizado una verdadera cultura de la desigualdad que hace que sea socialmente aceptado en el imaginario colectivo, la existencia de estas diferencias. Si bien existen diferencias entre los pa\u00edses, con pocas excepciones, este es el patr\u00f3n predominante en Am\u00e9rica Latina.<\/p>\n\n\n\n

La desigualdad va m\u00e1s all\u00e1 de las personas y los hogares, individualmente considerados. Hay grupos especialmente vulnerables a condiciones de desigualdad, por raz\u00f3n de su raza, g\u00e9nero y edad. Las poblaciones originarias de Am\u00e9rica y las afrodescendientes, representan unos de los grupos con mayor grado de desigualdad. Existe una discriminaci\u00f3n de profundo arraigo hist\u00f3rico de la sociedad mayor, como un residuo de modelos coloniales, hacia estos grupos de poblaci\u00f3n, generando mecanismos de inequidad que se reflejan en niveles muy bajos de ingreso, barreras de acceso a las oportunidades de mercado y a las mismas pol\u00edticas p\u00fablicas. Otro grupo que sufre condiciones particularmente intensas de desigualdad son las mujeres, con la presencia de barreras objetivas para un acceso igualitario con los hombres, violencia y falta de oportunidades. Igualmente se presentan evidencias de desigualdad hacia j\u00f3venes y poblaci\u00f3n de la tercera edad.<\/p>\n\n\n\n

Otra de las dimensiones de la desigualdad puede ser m\u00e1s pol\u00e9mica, pero es igualmente contundente. Se trata del desequilibrio existente en la remuneraci\u00f3n desigual que tienen los factores productivos. Diversos estudios muestran que las distorsiones e imperfecciones de los mercados se traducen en que la retribuci\u00f3n al capital es inequitativamente mayor que el factor trabajo. No es tan f\u00e1cil dilucidar la forma como, ante serios problemas de productividad de los factores, estos se reflejan en inequitativas formas de retribuci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Una de las m\u00e1s claras evidencias de esta desigualdad es la informalidad creciente de los mercados laborales en los pa\u00edses latinoamericanos, lo cual, en forma relativa a otras regiones del mundo, es evidencia de la precarizaci\u00f3n del trabajo. Incluso se llega a extremos como la declaraci\u00f3n en Brasil de estrategias p\u00fablicas para combatir el trabajo esclavo. El caso de la tierra presenta particularidades similares a las del capital, dada la caracter\u00edstica especulativa que ha alcanzado en muchos pa\u00edses de la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Finalmente, como expresi\u00f3n sint\u00e9tica de las anteriores desigualdades, existe una expresi\u00f3n territorial que se manifiesta en las diferencias geogr\u00e1ficas en la distribuci\u00f3n de la pobreza, marginalidad y oportunidades. M\u00e1s all\u00e1 de las condiciones naturales, como pueden ser zonas naturalmente aisladas o zonas de alta aridez, o de las ventajas comparativas de unas localizaciones sobre otras, existe un componente significativo de desigualdad en contra de zonas geogr\u00e1ficas en particular. La m\u00e1s clara evidencia de este patr\u00f3n es lo ocurrido entre las \u00e1reas urbanas y rurales, e inclusive entre las mismas \u00e1reas urbanas entre si. Es evidente la enorme concentraci\u00f3n de inversi\u00f3n p\u00fablica en infraestructura en los grandes centros urbanos de Am\u00e9rica Latina, lo cual sin duda, discrimin\u00f3 en contra de otras regiones, generando un fen\u00f3meno inducido de deterioro de unas regiones en beneficio de otras.<\/p>\n\n\n\n

Pero hay una relaci\u00f3n adicional de propensi\u00f3n a la discriminaci\u00f3n de territorios particulares, como reflejo de las desigualdades por concentraciones particulares de grupos poblacionales particularmente vulnerables, en los casos de regiones predominantemente ind\u00edgenas o campesinas.  <\/p>\n\n\n\n

Asimetr\u00edas<\/h3>\n\n\n\n

Las desigualdades son expresi\u00f3n de asimetr\u00edas en el acceso a las condiciones b\u00e1sicas para el desarrollo, lo cual genera un c\u00edrculo vicioso de discriminaci\u00f3n. A menor acceso, menores oportunidades y por tanto menor acceso. El desarrollo trae consigo un espiral end\u00f3geno de posibilidades de desarrollo, creando c\u00edrculos asim\u00e9tricos de grupos o territorios, generando mecanismos de reproducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad. Los diferenciales de capacidades son, a su vez, causa y consecuencia de las asimetr\u00edas entre grupos sociales y territorios.<\/p>\n\n\n\n

Existen asimetr\u00edas estructurales cuando las dotaciones para grupos poblacionales o territorios, generan frenos permanentes para desarrollar el potencial productivo y de crecimiento. Las dotaciones naturales son la primera fuente de asimetr\u00eda, lo cual es muy evidente en las zonas rurales basadas en modelos primarios de explotaci\u00f3n de recursos naturales. Los capitales naturales, humanos o sociales no se distribuyen homog\u00e9neamente en el espacio nacional de un pa\u00eds. De esta distribuci\u00f3n surgen estructuras desiguales que determinan los patrones l\u00f3gicos de asimetr\u00eda.<\/p>\n\n\n\n

Pero las pol\u00edticas p\u00fablicas pueden ser igualmente inductoras de asimetr\u00edas cuando estas act\u00faan como reforzadoras de las condiciones estructurales de desigualdad. Es evidente que el Estado tiene una alta influencia, por medio de las inversiones diferenciales, en las capacidades de grupos, particularmente cuando estos tienen la capacidad de cooptar al Estado, y territorios para acceder en forma equilibrada a bienes p\u00fablicos, infraestructura o redes de innovaci\u00f3n. En el desarrollo regional son m\u00faltiples los ejemplos de modelos que han reforzado las asimetr\u00edas, destac\u00e1ndose el caso de las \u00e1reas metropolitanas gestadas por pol\u00edticas p\u00fablicas que favorecieron la concentraci\u00f3n poblacional como parte del modelo de industrializaci\u00f3n, particularmente intenso en la primera mitad del siglo XX.<\/p>\n\n\n\n

En un entorno de desigualdad se generan modelos bipolares con condiciones extremas en cada una de las puntas de la distribuci\u00f3n. Estas condiciones duales, que no permiten un continuo de movilidad, sino segmentaciones refractarias al cambio, se constituyen en barreras estructurales al desarrollo. Existen diversos tipos de dualismo en la base econ\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n

Como se ha mencionado, la distribuci\u00f3n del ingreso aparece como uno de los rasgos caracter\u00edsticos de las econom\u00edas latinoamericanas. La casi totalidad de pa\u00edses latinoamericanos presentan altos grados de concentraci\u00f3n, con extremos distantes, donde conviven grupos de poblaci\u00f3n con ingresos equivalentes a los m\u00e1s altos ingresos de un pa\u00eds desarrollado, con una alta proporci\u00f3n de poblaci\u00f3n con ingresos por debajo de las condiciones m\u00ednimas de subsistencia. Las medidas de concentraci\u00f3n y de distancia son la expresi\u00f3n de mundos cualitativamente diferenciados, que se expresan en una convivencia necesariamente conflictiva. Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por estos patrones de zonas de altos ingresos, como enclaves, dentro de ampl\u00edsimos grupos de marginaci\u00f3n y pobreza. Esta condici\u00f3n de ruptura social es un rasgo distintivo de la realidad social latinoamericana.<\/p>\n\n\n\n

El resultado de este patr\u00f3n de ingreso, es una estructura de consumo igualmente dual. Los mercados se segmentan de forma sim\u00e9trica con estas distribuciones de ingreso, en dos tipos de econom\u00eda que conviven, pero que no se integra. En un extremo de la curva de consumo se genera una cultura consumista que responde a mercados de alt\u00edsima elasticidad al ingreso, y se expresa en espirales de consumo suntuario, donde el motor de crecimiento se basa en estrategias para generar nuevas necesidades de consumo y la expansi\u00f3n de mercados con poca capacidad de dinamizar el aparato productivo. En el otro extremo se encuentra una econom\u00eda de supervivencia, con muy baja capacidad adquisitiva, en mercados con serias restricciones al crecimiento. El crecimiento de una clase media, como patr\u00f3n dinamizador caracter\u00edstico de las sociedades desarrolladas, sigue siendo una ausencia en el modelo dual latinoamericano. Es cierto que se han presentado per\u00edodos cuando esta clase media ha tenido avances, pero su sostenibilidad es fr\u00e1gil a\u00fan, como lo indican los efectos de la actual crisis econ\u00f3mica que le ha golpeado significativamente.<\/p>\n\n\n\n

La productividad es otro de los espacios en los cuales se hace evidente la situaci\u00f3n dual de la econom\u00eda en la regi\u00f3n. En Am\u00e9rica Latina se encuentra simult\u00e1neamente la presencia de altos niveles de productividad en una econom\u00eda empresarial de gran factura, sea por la v\u00eda de la maquila o de grandes corporativos nacionales y multinacionales. En la industria, la agricultura o los servicios, los pa\u00edses analizados cuentan con modelos de alt\u00edsimo desempe\u00f1o, capacidad competitiva en los mercados internacionales y enlazamientos exitosos dentro de cadenas de valor de muy alta productividad.<\/p>\n\n\n\n

Pero en el otro extremo se encuentra una gran cantidad de empresas con serios problemas de productividad, poca capacidad para insertarse en mercados competitivos, apenas en los niveles de subsistencia y fuera de los circuitos de valor agregado de la econom\u00eda m\u00e1s din\u00e1mica. Los extremos de la productividad se constituyen en otro de los factores claros de la desigualdad y las asimetr\u00edas mencionadas, expresando la ausencia de canales de movilidad de las empresas para el logro de un incremento real de la productividad general de la producci\u00f3n, al igual que limita los incentivos y est\u00edmulos para los incrementos sustantivos de la productividad y eficiencia econ\u00f3mica, por restricciones a la competitividad.<\/p>\n\n\n\n

Otra de las manifestaciones de la dualidad de la econom\u00eda latinoamericana es la, ya mencionada, informalidad de los mercados laborales. En las \u00faltimas d\u00e9cadas el incremento en el empleo se ha dado en los sectores informales, antes que en los mercados laborales m\u00e1s institucionalizados. La ausencia de contratos, derechos laborales limitados, acceso restringido a la seguridad social y precariedad en las capacidades de negociaci\u00f3n, han hecho que el tema del empleo adquiera una importancia sustantiva, dado que es extraordinariamente limitante como mecanismo redistributivo. En el extremo opuesto, se encuentran estructuras de enormes privilegios para una minor\u00eda de trabajadores con condiciones particularmente favorables, representada por burocracias p\u00fablicas, tecnocracia o niveles ejecutivos de grandes empresas. Estas diferencias son expresi\u00f3n, nuevamente de modelos duales, que no tienen mayores capacidades para establecer canales de movilidad laboral y, por tanto, social.<\/p>\n\n\n\n

Estrategias de desarrollo y el Estado de Bienestar<\/h3>\n\n\n\n

En este marco de desequilibrios en las condiciones del desarrollo se abre la preocupaci\u00f3n sobre el papel del Estado como mediador entre el mercado y la sociedad y como director de la econom\u00eda, como es establecido por los marcos constitucionales de los pa\u00edses analizados. Una reflexi\u00f3n sobre este papel, conduce necesariamente a la concepci\u00f3n del Estado de Bienestar y en la evoluci\u00f3n experimentada durante los \u00faltimos a\u00f1os.<\/p>\n\n\n\n

Durante las primeras d\u00e9cadas de la segunda mitad del siglo pasado, se consolidaron las bases de un Estado de Bienestar, particular a Am\u00e9rica Latina, con profundas diferencias de su expresi\u00f3n en Europa o Estados Unidos. Este se caracteriz\u00f3 por un alto nivel de intervenci\u00f3n y responsabilidad en la provisi\u00f3n de servicios b\u00e1sicos para la sociedad. Pero en las \u00faltimas d\u00e9cadas del siglo XX se produjeron profundas reformas estructurales como respuesta al agotamiento del modelo p\u00fablico, principalmente expresado en los enormes desajustes macroecon\u00f3micos y la evidencia de una d\u00e9cada p\u00e9rdida, durante los a\u00f1os ochenta. El nuevo modelo impuesto, basado en el Consenso de Washington, se caracteriz\u00f3 por la reducci\u00f3n del Estado, la preeminencia del mercado y reformas institucionales que incluyeron temas como la descentralizaci\u00f3n y la ampliaci\u00f3n de los espacios de participaci\u00f3n de la sociedad civil, en forma corresponsable. <\/p>\n\n\n\n

El \u00e9nfasis en el mercado implic\u00f3 el desmonte de la institucionalidad p\u00fablica que interven\u00eda directamente como un agente econ\u00f3mico en la provisi\u00f3n de servicios y bienes p\u00fablicos o en la gesti\u00f3n de sectores econ\u00f3micos estrat\u00e9gicos, como es el caso de energ\u00eda o comunicaciones. Estos espacios econ\u00f3micos fueron reasignados al sector privado y sometido a las reglas y condiciones del mercado. <\/p>\n\n\n\n

El conjunto de reformas ten\u00eda la expectativa de un crecimiento mayor que habr\u00eda de traducirse en mayor inversi\u00f3n, mayor dinamismo en los mercados, m\u00e1s y mejor empleo y un desarrollo sostenido en el largo plazo. Conscientes de las dificultades que el cambio en el modelo pod\u00eda generar en la poblaci\u00f3n vulnerable y en las econom\u00edas con menor capacidad para adaptarse a las condiciones de mercados competitivos, se establecieron las bases para crear estrategias compensatorias de car\u00e1cter social asistencial.<\/p>\n\n\n\n

No obstante la amplitud de las reformas y la disciplina generalizada con que se aplicaron, los resultados esperados se dieron s\u00f3lo parcialmente. Sin duda el m\u00e1s importante de ellos fue el logro en la estabilidad macroecon\u00f3mica y el fortalecimiento de la institucionalidad econ\u00f3mica que explica, en parte, la forma como se ha logrado adaptar a la actual crisis mundial. Sin embargo, su gran deuda est\u00e1 en el tema de la equidad, ya que se hizo evidente que profundiz\u00f3 las condiciones estructurales de desigualdad, en todas sus formas y no logr\u00f3 las metas de crecimiento sostenido anunciadas, confirmando la hip\u00f3tesis que indica que la desigualdad es un freno al crecimiento por cuanto no se ve reflejada en el incremento de la demanda agregada y de din\u00e1micas de crecimiento \u2013 consumo \u2013 crecimiento.<\/p>\n\n\n\n

El giro en la primera d\u00e9cada del presente siglo ha sido hacia una intervenci\u00f3n p\u00fablica en la econom\u00eda con mayor regulaci\u00f3n y la retoma del Estado de algunas de las funciones b\u00e1sicas de redistribuci\u00f3n. Esto no ha implicado, sin embargo, el abandono de los principios b\u00e1sicos neoliberales, soportados en disciplina fiscal, preeminencia del mercado y reformas estructurales, particularmente de tipo institucional. Se evidencia una clara tendencia hacia nuevos modelos econ\u00f3micos y sociales basados en el reconocimiento de los derechos ciudadanos como fundamento de pol\u00edticas sociales menos compensatorias. Modelos de corte pragm\u00e1tico como Brasil, que han alcanzado significativos logros en combate a la pobreza, al tiempo que ha promovido la expansi\u00f3n de los mercados, profundizado su participaci\u00f3n internacional y un crecimiento sostenido durante varios a\u00f1os, se suma a una amplia tendencia a reformas m\u00e1s profundas iniciadas por un grupo de pa\u00edses, liderados por Venezuela, que buscan la construcci\u00f3n de una nueva opci\u00f3n, bajo el denominado Socialismo del Siglo XXI, que sin abandonar al mercado como motor de desarrollo, retoma plenamente el tema de la equidad como soporte para una mayor intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, reformas del sistema social y aumento del gasto social.<\/p>\n\n\n\n

Estos procesos de b\u00fasqueda de opciones en Am\u00e9rica Latina han creado un nuevo escenario de gesti\u00f3n p\u00fablica, donde se insiste en las necesarias reformas del Estado, orientadas por preocupaciones sobre la gobernanza y la ampliaci\u00f3n de los espacios de corresponsabilidad social. La crisis de la econom\u00eda mundial de los \u00faltimos a\u00f1os, ha ralentizado muchas de las reformas, pero, al tiempo, refuerza la necesidad de establecer nuevos modelos. A diferencia de los a\u00f1os noventa, cuando un modelo y bater\u00eda de medidas promulgadas bajo el Consenso de Washington, sirvi\u00f3 de gu\u00eda a las reformas, o en los a\u00f1os cincuenta, cuando el modelo de Sustituci\u00f3n de Importaciones promulgado por la CEPAL, cumpli\u00f3 ese papel, en este momento no se visualiza un modelo n\u00edtido predominante, sino un tipo de pragmatismo ecl\u00e9ctico de ajuste a las din\u00e1micas mundiales de un per\u00edodo de internacionalizaci\u00f3n del capitalismo. Ni siquiera el Socialismo del Siglo XXI cuenta con un conjunto preciso de reformas.<\/p>\n\n\n\n

En este marco se presenta la coexistencia de reformas con inercias institucionales y la b\u00fasqueda de objetivos espec\u00edficos por parte de pol\u00edticas que muestran un escenario complejo de desarrollo. Lo cual se refleja con claridad, como se muestra adelante en los seis pa\u00edses analizados en la presente investigaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Un acuerdo mundial alcanzado por todos los pa\u00edses en el seno de las Naciones Unidas en el a\u00f1o 2000, denominado los Objetivos del Milenio, logr\u00f3 concitar las voluntades en torno a metas concretas para atender los m\u00e1s acuciantes problemas del desarrollo. No definen un modelo de pol\u00edticas, pero si establece metas precisas, sin vaguedades, para enfrentar las bases de la desigualdad en el mundo. Las metas son m\u00faltiples y se agrupan en 8 objetivos espec\u00edficos para erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la ense\u00f1anza primaria universal; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH\/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar el sustento del medio ambiente; y fomentar una asociaci\u00f3n mundial para el desarrollo. <\/p>\n\n\n\n

Esta ha sido una pauta de significativa importancia como orientadora de pol\u00edtica p\u00fablica, pero no contiene elementos que atiendan a la desigualdad o al modelo de desarrollo, reflejando la preeminencia del discurso sobre pobreza y marginaci\u00f3n, antes que sobre desigualdad.<\/p>\n\n\n\n

Movilidad de factores productivos<\/h3>\n\n\n\n

Las condiciones para alcanzar un desarrollo equilibrado implican un crecimiento econ\u00f3mico con distribuci\u00f3n, sostenibilidad y gobernanza democr\u00e1tica. M\u00e1s all\u00e1 de ser una obviedad, esta es la base para la estructuraci\u00f3n de un modelo que no ha logrado encontrar el balance entre estos objetivos y condicionantes. Uno de los componentes claves para el logro de este balance pasa por establecer circunstancias favorables para una \u00f3ptima asignaci\u00f3n de los factores de producci\u00f3n, en aras de alcanzar los niveles de productividad y externalidades redistributivas del modelo de crecimiento econ\u00f3mico. Esto est\u00e1 fuertemente vinculado con la movilidad de los factores productivos, lo cual est\u00e1 referido a los incentivos y retribuciones que estos factores encuentran en los mercados.<\/p>\n\n\n\n

Los patrones de distribuci\u00f3n de los recursos disponibles para los procesos productivos est\u00e1n determinados por las din\u00e1micas econ\u00f3micas de los mercados. Particularmente el capital financiero tiende a ubicarse en las actividades donde se encuentren los mejores balances entre renta y riesgo, independiente de otras consideraciones ligadas al desarrollo, a la equidad o a la sostenibilidad.<\/p>\n\n\n\n

Posiblemente una de las aproximaciones m\u00e1s n\u00edtidas en este sentido, se pueda observar en el Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 2009, titulado Una Nueva Geograf\u00eda Econ\u00f3mica, donde aplica a profundidad la visi\u00f3n del desarrollo regional para explicar los condicionantes actuales del desarrollo (Banco Mundial, 2009). En s\u00edntesis, este pol\u00e9mico informe, expresa la realidad de las tendencias econ\u00f3micas con el reconocimiento de las fuerzas que explican la concentraci\u00f3n econ\u00f3mica y demogr\u00e1fica, para declararlas como expresi\u00f3n de la racionalidad econ\u00f3mica de los inversionistas. En esta visi\u00f3n se identifican la densidad, asociada al logro de mayores posibilidades de rentabilidad, la distancia como el factor explicativo de las brechas crecientes entre espacios con mayor posibilidad de inclusi\u00f3n en los procesos din\u00e1micos de crecimiento y los rezagados y, finalmente, la divisi\u00f3n generada por las barreras institucionales que impiden intercambios y flujos entre espacios y regiones, que permitir\u00eda, te\u00f3ricamente que la racionalidad de asignaci\u00f3n de recursos, genere un modelo \u00f3ptimo que genere convergencia.<\/p>\n\n\n\n

Esta visi\u00f3n identifica la aglomeraci\u00f3n como motor de desarrollo, la migraci\u00f3n como mecanismo de ajuste, en el caso del factor trabajo, y la especializaci\u00f3n, en el caso del conocimiento y tecnolog\u00eda, como base del establecimiento de roles funcionales de los diferentes espacios en modelos de integraci\u00f3n e inclusi\u00f3n. De esta forma se establece la l\u00f3gica imperante en la regi\u00f3n, que determina la direcci\u00f3n de la inversi\u00f3n concentrada sectorial, espacial y poblacionalmente. El Banco Mundial deja el mensaje claro de la tendencia \u2018natural\u2019 que los merados imponen a los patrones de inversi\u00f3n o asignaci\u00f3n de los factores de producci\u00f3n, que buscar\u00e1n siempre los espacios de mayor rentabilidad.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, esta movilidad de factores no se producen en condiciones perfectas de mercado, debido a diferentes situaciones de segmentaci\u00f3n o de distorsiones, que no necesariamente han conducido a un \u00f3ptimo de asignaci\u00f3n, sino que tienden a reproducir las concentraciones e inequidades existentes. Hay casos particulares donde esta asignaci\u00f3n no se encuentra sometida a procesos virtuosos de asignaci\u00f3n \u00f3ptima, como es el caso de los recursos naturales, la tierra o la mano de obra. <\/p>\n\n\n\n

Estas l\u00f3gicas de asignaci\u00f3n de recursos, en respuesta a los est\u00edmulos del mercado, no son funcionales a objetivos redistributivos y requieren de la intervenci\u00f3n de sistemas regulatorios o incentivos p\u00fablicos que logren ajustar las tendencias hacia objetivos redistributivos, lo cual no ha ocurrido en el contexto de la mayor parte de los pa\u00edses latinoamericanos.<\/p>\n\n\n\n

Papel y desaf\u00edos del Estado<\/h3>\n\n\n\n

En este marco de desigualdad que caracteriza las econom\u00edas latinoamericanas, sigue siendo una preocupaci\u00f3n central la capacidad de la institucionalidad p\u00fablica para liderar las transformaciones requeridas, en el logro de ajustes a las tendencias concentradoras de le econom\u00eda. La falta de gobernabilidad es una de las falencias importantes de los Gobiernos de los pa\u00edses analizados. Los principales problemas que se identifican en la capacidad del Estado para establecer mecanismos de orientaci\u00f3n de la econom\u00eda en procura de los balances que proporcionen entornos a los mercados y flujos de recursos y factores productivos hacia econom\u00edas m\u00e1s equitativas, expresan s\u00f3lo una parte de los desaf\u00edos de un Estado que se busca a si mismo en un nuevo entorno de desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

Las transformaciones del Estado latinoamericano, desde su concepci\u00f3n totalizante que alcanz\u00f3 en los a\u00f1os setenta, en su posterior minimizaci\u00f3n en los a\u00f1os noventa, su expansi\u00f3n a inicios del siglo y en su reinvenci\u00f3n a partir de la crisis econ\u00f3mica, son tareas pendientes. Los Estados nacionales muestran debilidades en cuanto a un discurso integrador que lidere las reformas requeridas para atender una nueva econom\u00eda global basada en el conocimiento; adolece de serias debilidades para emprender las intervenciones reguladoras necesarias, en raz\u00f3n a rezagos y captura de su independencia por parte de intereses particulares; hay una enorme debilidad fiscal, tanto por sus bajos niveles, como por su estructura regresiva; las inversiones p\u00fablicas se concentran en transferencias privadas con bajos niveles de desarrollo de bienes p\u00fablicos que ataquen los problemas estructurales que afectan el desarrollo; presenta serios problemas de credibilidad y legitimidad por la p\u00e9rdida de confianza de la ciudadan\u00eda. Este es el marco en el cual se intenta reinventar el Estado, promoviendo reformas y ampliando los espacios democr\u00e1ticos.<\/p>\n\n\n\n

 Cohesi\u00f3n social \/ econ\u00f3mica<\/h3>\n\n\n\n

Ante las bases de desigualdad en los procesos analizados, se reconoce el esfuerzo realizado por los pa\u00edses latinoamericanos con el prop\u00f3sito de enfrentar las debilidades del modelo en cuanto a los pobres resultados en t\u00e9rminos de \u00f3ptimos sociales del desarrollo. Las estrategias para corregir estos desequilibrios se centran en pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas que abren la perspectiva de la cohesi\u00f3n como un prop\u00f3sito central.<\/p>\n\n\n\n

Barreras al desarrollo<\/h3>\n\n\n\n

El principal instrumento de intervenci\u00f3n, dentro de las estrategias de desarrollo econ\u00f3mico recientes, ha estado ligado a la pol\u00edtica y al gasto social que el Estado realiza con el prop\u00f3sito de compensar los desequilibrios a los que el mercado no ha tenido capacidad de respuesta. Dentro de estas pol\u00edticas es necesario diferenciar los componentes b\u00e1sicos de los derechos sociales, como salud, previsi\u00f3n social, educaci\u00f3n y vivienda, que tienen un car\u00e1cter general y concentran un componente sustantivo del gasto p\u00fablico, de las acciones contingentes de focalizaci\u00f3n en poblaciones vulnerables y marginadas. <\/p>\n\n\n\n

La provisi\u00f3n de servicios sociales se considera como uno de los espacios de mayor avance en Am\u00e9rica Latina, como puede verse en los indicadores de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, desarrollo humano y calidad de vida, los cuales han mostrado avances sustanciales en las \u00faltimas d\u00e9cadas, en forma generalizada. <\/p>\n\n\n\n

Pero las condiciones de marginalidad de grandes grupos poblacionales y regiones, impiden el acceso pleno a los sistemas sociales, requiriendo de la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas espec\u00edficas para la atenci\u00f3n a la pobreza y lucha contra la discriminaci\u00f3n. Si bien, estas estrategias forman parte de las pol\u00edticas sociales, sus estrategias de focalizaci\u00f3n y diferenciaci\u00f3n les dan caracter\u00edsticas particulares que requieren de esquemas normativos e institucionales especiales.<\/p>\n\n\n\n

La definici\u00f3n de pobreza tiene aproximaciones particulares de acuerdo con las diferentes concepciones y marcos desde los cuales se analice. En la actualidad predomina la visi\u00f3n oficial de la pobreza desde una perspectiva econ\u00f3mica, que la define en t\u00e9rminos de capacidad de consumo, estableciendo una cota m\u00ednima de ingreso que permite acceder a los bienes y servicios b\u00e1sicos de una canasta normativa, en otros t\u00e9rminos, pobre es aquel que no tiene la posibilidad de adquirir en el mercado su sustento b\u00e1sico para una vida digna. Sin embargo, hay otras perspectivas pol\u00edticas y sociol\u00f3gicas que incorporan al concepto de pobreza otras dimensiones entre las que se encuentran las oportunidades, el reconocimiento y la pertenencia a un grupo, como componentes claves del concepto de una vida digna, lo cual no se encuentra en el mercado.<\/p>\n\n\n\n

Pero el aspecto m\u00e1s relevante, para nuestra discusi\u00f3n sobre la cohesi\u00f3n, radica en la concepci\u00f3n neoliberal de la pobreza como un problema de capacidades individuales y la responsabilidad del Estado para compensar o superar los d\u00e9ficit individuales con mayores capacidades y mejores oportunidades, frente a una concepci\u00f3n basada en el reconocimiento de la pobreza, no como un problema individual, sino colectivo, como un problema social. Esto implica una visi\u00f3n diferente, entre la que asigna un car\u00e1cter estructural de la sociedad que no tiene un prop\u00f3sito integral de beneficio general, sino que concibe el esfuerzo individual como el mecanismo para atender la marginaci\u00f3n y la pobreza y otra que entiende la pobreza como un problema de la sociedad en general. No es menor la diferencia, en t\u00e9rminos de sus implicaciones en el desarrollo del concepto de cohesi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

La tendencia en las pol\u00edticas innovadoras de algunos de los pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina, como el caso de Brasil o los pa\u00edses que promueven modelos socialistas mixtos, como Ecuador, indican una tendencia hacia anteponer el sentido garantista de derechos, como una responsabilidad social, colectiva, a la consideraci\u00f3n individualista de la pobreza como problema de la poblaci\u00f3n afectada.<\/p>\n\n\n\n

El modelo de desarrollo econ\u00f3mico, basado en el sector privado como generador de riqueza, cuenta con sistemas de distribuci\u00f3n para que el conjunto social acceda a condiciones adecuadas de bienestar, por la v\u00eda del empleo y la provisi\u00f3n de bienes y servicios, principalmente, y un sistema de pol\u00edtica social de car\u00e1cter redistributivo basado en sistemas impositivos que permiten al Estado proporcionar los bienes p\u00fablicos complementarios. La discusi\u00f3n sobre el Estado de Bienestar que hemos referido, puede sintetizarse en la discusi\u00f3n sobre cu\u00e1nto de cada uno de estos componentes proporciona el balance adecuado, dadas unas condiciones particulares de desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

El problema de la exclusi\u00f3n, como componente de la pobreza, pero no exclusivo de ella, refleja las condiciones estructurales que impiden a grupos de poblaci\u00f3n a acceder a las din\u00e1micas econ\u00f3micas redistributivas del mercado, particularmente a mercados laborales eficientes, o a las pol\u00edticas sociales provistas por el Estado. Es justamente este uno de los m\u00e1s graves problemas que aqueja a Am\u00e9rica Latina, la exclusi\u00f3n como car\u00e1cter distintivo de modelos de crecimiento econ\u00f3mico con precarios mecanismos inclusivos. Este es el drama del crecimiento sin empleo, que afecta no s\u00f3lo a los pa\u00edses en desarrollo, sino que es uno de los graves efectos de un modelo especulativo de crecimiento que se encuentra en los cimientos de la actual crisis mundial.<\/p>\n\n\n\n

La inclusi\u00f3n econ\u00f3mica es, por tanto, una de las mayores preocupaciones de las pol\u00edticas de desarrollo. La definici\u00f3n de las mejores opciones de inversi\u00f3n o la estructuraci\u00f3n de modelos de producci\u00f3n, ha estado dependiendo de una visi\u00f3n restringida de competitividad, donde el principio neoliberal de crecimiento como sustento del desarrollo, se choca con la realidad de que no cualquier crecimiento genera desarrollo. En otras palabras, el crecimiento con exclusi\u00f3n no genera desarrollo, pero al tiempo, se convierte en factor que lastra el crecimiento.<\/p>\n\n\n\n

Pero tambi\u00e9n en el acceso a los servicios sociales provistos por el Estado, se presentan procesos de exclusi\u00f3n. La tercerizaci\u00f3n, es decir, la privatizaci\u00f3n de la provisi\u00f3n de los servicios sociales, que fue otro de los legados de los a\u00f1os noventa y del principio de reducci\u00f3n del Estado, ha mostrado diferentes mecanismos de exclusi\u00f3n, que hacen que sus coberturas sean reducidas, como ocurre con la previsi\u00f3n y seguridad social, por ejemplo. La exclusi\u00f3n en los sistemas sociales es, por tanto, uno de los problemas generalizados en nuestros pa\u00edses, que han obligado a diferentes estrategias complementarias, de altos costos, para balancear un sistema compensatorio ineficiente.<\/p>\n\n\n\n

M\u00e1s all\u00e1 de la inclusi\u00f3n econ\u00f3mica, en el escenario del mercado, y la inclusi\u00f3n social, en el escenario de los sistemas de servicios sociales, existen otros espacios determinantes del desarrollo, referidos a la inclusi\u00f3n como pertenencia a grupos sociales, a comunidades de diverso tipo o a territorios propios. La afiliaci\u00f3n a un grupo social se constituye en un fundamento clave del bienestar y fuente de oportunidades y reconocimiento. Esto incluye las posibilidades reales de participaci\u00f3n y representaci\u00f3n pol\u00edtica, con las cuales se incide en el escenario y las rutas del desarrollo. <\/p>\n\n\n\n

La inclusi\u00f3n econ\u00f3mica, social y pol\u00edtica, permite procesos de movilidad social dentro de un grupo o una l\u00ednea de bienestar, que asocia el proyecto individual de bienestar con un proyecto colectivo de desarrollo. Mayor bienestar dentro del grupo al cual se pertenece, con \u00e9l y gracias a \u00e9l, es parte esencial de la inclusi\u00f3n como condici\u00f3n b\u00e1sica para el desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

La cohesi\u00f3n<\/h3>\n\n\n\n

En este marco de reflexi\u00f3n sobre las barreras al desarrollo, aparece la cohesi\u00f3n como un concepto emergente, de indiscutible atractivo refrescante de las discusiones sobre pol\u00edticas p\u00fablicas asociadas al desarrollo. El origen del concepto, asociado a las pol\u00edticas p\u00fablicas, se encuentra en Europa donde el proceso hist\u00f3rico de consolidaci\u00f3n de su unidad comunitaria ha puesto de relieve las enormes diferencias existentes entre sus territorios y naciones y la necesidad de enfrentar, simult\u00e1neamente, la integraci\u00f3n y el fortalecimiento de sus territorios.<\/p>\n\n\n\n

No deja de ser un concepto polis\u00e9mico que es necesario abordar cuidando su contribuci\u00f3n o cualificaci\u00f3n al sentido del desarrollo. Como ha sido referido en este documento, la inclusi\u00f3n dentro de un sistema econ\u00f3mico productivo, un sistema social y un espacio pol\u00edtico de representaci\u00f3n, pueden ser considerados como los principios del desarrollo. El concepto de inclusi\u00f3n, hace referencia a una relaci\u00f3n entre un individuo y la sociedad a la cual pertenece, donde tienen lugar las din\u00e1micas de los sistemas mencionados. El concepto de inclusi\u00f3n parece suficiente para establecer las bases de un desarrollo con bienestar y es un mecanismo objetivo claro de car\u00e1cter econ\u00f3mico, social y pol\u00edtico. \u00bfPorqu\u00e9 parece necesario un concepto, como la cohesi\u00f3n, que vaya m\u00e1s all\u00e1 de la inclusi\u00f3n?<\/p>\n\n\n\n

Habr\u00eda varias formas de abordar esta pregunta, pero se puede traer nuevamente la reflexi\u00f3n sobre el sentido individual o colectivo del desarrollo. Una visi\u00f3n de car\u00e1cter individualista, en extremo liberal, es que el desarrollo de una sociedad es la suma del bienestar de sus individuos, lo cual se logra a trav\u00e9s de los mecanismos de inclusi\u00f3n ya discutidos. Nada podr\u00eda agregar el concepto de cohesi\u00f3n a esta visi\u00f3n. Sin embargo, si se asume un sentido colectivo, donde el desarrollo se entiende como un proceso arm\u00f3nico general, que considera el bienestar de los individuos, pero reconoce un continente social, colectivo, grupal, incluso territorial, que lo alberga. <\/p>\n\n\n\n

En este marco, la cohesi\u00f3n suma al concepto de la inclusi\u00f3n el de pertenencia a un grupo, y la cohesi\u00f3n, a diferencia de la inclusi\u00f3n, se refiere a ese grupo. CEPAL ha definido la cohesi\u00f3n en este mismo sentido, usando la inclusi\u00f3n y pertenencia como fundamento. Para el presente an\u00e1lisis se hace necesario, en consecuencia, tener la referencia clara del grupo al cual se refiere la cohesi\u00f3n o al cual se orientan sus objetivos.<\/p>\n\n\n\n

Pero entendiendo que la inclusi\u00f3n y la pertenencia son los mecanismos de operaci\u00f3n de la cohesi\u00f3n, falta un sentido de logro final que explique el poder convocante que ha demostrado. La cohesi\u00f3n refiere a un sentido de unidad, de equilibrio interno entre un grupo o colectivo, refiere a un sentido de solidaridad, de compromisos rec\u00edprocos entre sus miembros. La cohesi\u00f3n es un atributo de un sujeto concreto, y la definici\u00f3n de ese sujeto es clave en la definici\u00f3n de la cohesi\u00f3n. Una sociedad es cohesionada cuando hay mecanismos operantes de inclusi\u00f3n y sentido de pertenencia de sus miembros que comparten una objetivo com\u00fan, en este caso, un objetivo de desarrollo. De alguna forma, es una utop\u00eda orientadora de las decisiones de pol\u00edticas de desarrollo. <\/p>\n\n\n\n

La cohesi\u00f3n es en si mismo un objetivo adicional del desarrollo, que expresa una voluntad de afirmaci\u00f3n como grupo, sociedad, colectivo o territorio. Esto se podr\u00eda expresar en que al crecimiento, la equidad, sostenibilidad y gobernanza, se adiciona la cohesi\u00f3n como meta. La expresi\u00f3n de la cohesi\u00f3n puede no ser tan f\u00e1cil de identificar como las anteriores, pero su aproximaci\u00f3n como pertenencia e inclusi\u00f3n, pueden ser un principio clave para su seguimiento.<\/p>\n\n\n\n

Al tiempo, nos lo indica la experiencia europea, la cohesi\u00f3n es una estrategia aceleradora del desarrollo. La raz\u00f3n se puede hallar en la naturaleza de un modelo de inclusi\u00f3n y pertenencia, que tiene la capacidad de dinamizar los actores sociales y orientarlos en la direcci\u00f3n de un objetivo colectivo, un proyecto colectivo de desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

Convergencia<\/h3>\n\n\n\n

La cohesi\u00f3n evoca una condici\u00f3n de desigualdad, desequilibrio o asimetr\u00eda, por tanto una expresi\u00f3n de distancia entre los diferentes miembros del grupo o sociedad, respecto de condiciones constitutivas del bienestar y desarrollo. La cohesi\u00f3n aborda estas distancias, generando mecanismos para reducirlas, esto es, para generar convergencia que podr\u00eda entenderse como un proceso de igualitarismo.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, la convergencia, al igual que la cohesi\u00f3n, no deber\u00eda entenderse como un mundo deseable de igualdad total. La heterogeneidad social, cultural, econ\u00f3mica o pol\u00edtica, es parte consustancial a las sociedades posmodernas. La libertad para elegir proyectos personales o econ\u00f3micos, dentro de un conjunto social, es una de las bases de la nueva democracia. Por ello la idea de un igualitarismo llano, no tiene cabida. Pero esto no deber\u00eda aplicar para los principios de inclusi\u00f3n y pertenencia. Cada uno de los miembros de la sociedad deber\u00eda convergir a un espacio igualitario de oportunidades para elegir, para construir su proyecto, albergado por el proyecto colectivo.<\/p>\n\n\n\n

En un sentido m\u00e1s amplio, la convergencia deber\u00eda expresarse como las reducciones en las brechas de desarrollo, expresadas estas en dimensiones econ\u00f3micas, sociales o culturales. Las estrategias de cohesi\u00f3n, tienen expresi\u00f3n concreta en pol\u00edticas de convergencia que deben afrontar la soluci\u00f3n a las diferencias explicadas por un acceso inequitativo, injusto podr\u00eda decirse, a las oportunidades del desarrollo<\/p>\n\n\n\n

La convergencia hace referencia a una de las dimensiones claves del desarrollo, relativa al proyecto colectivo de la sociedad, a su sostenibilidad y modelo, a sus valores, a su axiolog\u00eda y fines \u00faltimos, su teleolog\u00eda. La globalizaci\u00f3n, iniciada por canales econ\u00f3micos y pol\u00edticos, se hace realidad en su dimensi\u00f3n cultural. El amplio debate sobre la presi\u00f3n homogeneizadora de la hiper comunicaci\u00f3n que forma parte del proceso globalizador tiene mucho que ver con un proceso de convergencia, como se ha apreciado en la sentencia amenazante del fin de la historia que se proclamaba como emblema del pensamiento \u00fanico de la sociedad neoliberal de finales del siglo pasado.<\/p>\n\n\n\n

Pero al tiempo que la globalizaci\u00f3n avanza, lo hace el resurgimiento de las singularidades, de las expresiones y visiones nacionales, regionales y locales, defendiendo el derecho a la diferencia, poniendo sobre la mesa uno de los m\u00e1s esperanzadores mensajes para el desarrollo futuro, la universalizaci\u00f3n de las culturas y las diferencias. La convergencia no puede significar la unicidad de los proyectos de desarrollo, sino la posibilidad de un proyecto universal conformado por multiplicidad de proyectos sociales o territoriales. La cohesi\u00f3n, en este sentido, ser\u00e1 la expresi\u00f3n de una sociedad diversa, heterog\u00e9nea, pero que converge a un mundo igualitario de oportunidades.<\/p>\n\n\n\n

Una perspectiva desde el territorio<\/h3>\n\n\n\n

Hasta aqu\u00ed se ha considerado la cohesi\u00f3n en la perspectiva del desarrollo econ\u00f3mico y social, relativa a los procesos entre grupos sociales o al interior de ellos. Ahora es pertinente hacer la consideraci\u00f3n desde una perspectiva diferente, que incluye el sentido espacial e hist\u00f3rico din\u00e1mico que aporta el territorio como categor\u00eda social. La cohesi\u00f3n, en sus dimensiones econ\u00f3mica, social y pol\u00edtica que se ha hecho referencia, tiene una expresi\u00f3n territorial.<\/p>\n\n\n\n

El territorio es la construcci\u00f3n hist\u00f3rica social con referente institucional, como instancia de gesti\u00f3n y dominio de un recorte espacial. El territorio es un sistema complejo que da cuenta de una forma particular de apropiaci\u00f3n del espacio natural por parte de un grupo social, generando relaciones din\u00e1micas productivas, sociales, pol\u00edticas e institucionales y una cultura envolvente que recoge los c\u00f3digos, valores e identidad. El territorio se basa en un sentido de adscripci\u00f3n y pertenencia, que en \u00faltimas se expresa en una territorialidad que soporta la acci\u00f3n colectiva y posibilidades de tener un proyecto com\u00fan.<\/p>\n\n\n\n

Esta categor\u00eda de gesti\u00f3n ha sido el fundamento del desarrollo regional desde hace d\u00e9cadas y ha perfilado estrategias de significativo impacto en los modelos de desarrollo adelantados en la regi\u00f3n. Pero el concepto de cohesi\u00f3n asociado al territorio es de m\u00e1s reciente aparici\u00f3n, espec\u00edficamente en el entorno de las pol\u00edticas estructurales de la Uni\u00f3n Europea.<\/p>\n\n\n\n

Lo que es necesario destacar es que en el contexto latinoamericano hay una tendencia creciente a la incorporaci\u00f3n del territorio como una categor\u00eda esencial en el desarrollo, tanto en t\u00e9rminos generales como en los \u00e1mbitos sectoriales. M\u00e1s all\u00e1 del desarrollo regional, que siempre lo ha tenido como referente claro, la adopci\u00f3n del denominado enfoque territorial est\u00e1 formando parte de las visiones de reorientaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas en general y de la gesti\u00f3n de pol\u00edticas particulares. Entre ellas es necesario destacar las pol\u00edticas ambientales, desarrollo rural, atenci\u00f3n a la pobreza, seguridad alimentaria, turismo, industria y desarrollo tecnol\u00f3gico, como ejemplos de lo que pretende ser una nueva generaci\u00f3n de pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n

En este marco, el territorio incorpora una categor\u00eda aglutinante de enorme significado para las estrategias de desarrollo y una forma complementaria para entender la cohesi\u00f3n y la convergencia.<\/p>\n\n\n\n

Brechas territoriales<\/h3>\n\n\n\n

El concepto de brechas territoriales aduce a las diferencias en la distribuci\u00f3n de las actividades y din\u00e1micas econ\u00f3micas en el espacio y es la expresi\u00f3n de la desigualdad que se genera por los procesos de inversi\u00f3n, acumulaci\u00f3n y remuneraci\u00f3n de los diferentes componentes de la producci\u00f3n. La naturaleza diferencial del espacio, expresa una l\u00f3gica que puede ser explicada por diferentes patrones de localizaci\u00f3n de los recursos y de los mercados de las diferentes actividades econ\u00f3micas. No siempre estas diferencias y heterogeneidad puede ser calificada como brechas territoriales, ya que es natural la especializaci\u00f3n y concentraci\u00f3n en cualquier espacio, generando sistemas o redes territoriales con nodos y espacios de influencia. <\/p>\n\n\n\n

En un espacio geogr\u00e1fico econ\u00f3mico se estructuran diferentes tipos de aglomeraciones o densidades de actividad econ\u00f3mica y concentraci\u00f3n demogr\u00e1fica, pero no necesariamente estas concentraciones pueden ser asimiladas a territorios. La precisi\u00f3n no es s\u00f3lo sem\u00e1ntica y se origina en las definiciones conceptuales que diferencian entre espacio, paisaje y territorio. Para efectos del presente an\u00e1lisis se asume la definici\u00f3n de territorio como una construcci\u00f3n institucional, esto es, cuenta con un reconocimiento normativo y organizacional para la gesti\u00f3n de su desarrollo. Un ecosistema particular, una cuenca, una zona de frontera, un parque natural, la regi\u00f3n de influencia de una ciudad o de un proyecto de infraestructura puede ser un espacio, o un paisaje, integral, sist\u00e9micamente estructurado y multidimensional, pero no es territorio si no cuenta con un reconocimiento de tipo institucional.<\/p>\n\n\n\n

La importancia de esta definici\u00f3n estriba en la idea de que un proyecto de territorio tiene una categor\u00eda pol\u00edtica que se concreta en la posibilidad de ser gestionado como tal. Los territorios son, entonces, categor\u00edas normativas, relacionadas con formas org\u00e1nicas de sus elementos en esquemas de gobernanza y ejercicio de poder. La importancia de esta precisi\u00f3n se relaciona con la posibilidad de identificar unidades espaciales para referenciar temas como el de rezagos territoriales. Las visiones y aproximaciones regionales, dan cuenta de los espacios econ\u00f3micos, naturales o sociodemogr\u00e1ficos, no necesariamente territoriales. En este sentido, las unidades territoriales se refieren a una estructura comandada por el reconocimiento de territorio nacional, regional y municipal que hacen los marcos constitucionales de los pa\u00edses, as\u00ed como los diferentes arreglos con niveles relativos de autonom\u00eda (macro, meso o microrregionales) que son ordenados para la gesti\u00f3n de componentes estrat\u00e9gicos del desarrollo de cada uno de estos repartos territoriales.<\/p>\n\n\n\n

Un sistema territorial, tiene la caracter\u00edstica de anidamiento jer\u00e1rquico, que se expresa en un sentido multiescalar, esto es, que cada nivel contiene al inmediatamente inferior. La naci\u00f3n se conforma de estados (departamentos, provincias, seg\u00fan el caso) y estos a su vez de municipios, generando una simultaneidad territorial que se resuelve en mecanismos de coordinaci\u00f3n, subsidiaridad y solidaridad, de acuerdo con los principios del ordenamiento territorial.<\/p>\n\n\n\n

Teniendo en consideraci\u00f3n esta estructura territorial, el an\u00e1lisis de las brechas territoriales hace referencia a las distancias de los indicadores de desarrollo entre territorios, como espacios de gesti\u00f3n. Para el prop\u00f3sito que nos ocupa, relacionado con pol\u00edticas p\u00fablicas para la cohesi\u00f3n territorial, focalizar el an\u00e1lisis en este marco es de enorme importancia, ya que, como se ver\u00e1 en el an\u00e1lisis espec\u00edfico de los pa\u00edses, esta categor\u00eda de territorio tiene un rol instrumentador clave.<\/p>\n\n\n\n

Los territorios m\u00e1s din\u00e1micos, concentradores de actividad econ\u00f3mica, pero al tiempo, generadores de relaciones funcionales con otros territorios, como el caso de los distritos industriales o las \u00e1reas metropolitanas, se constituyen en polos generadores de crecimiento econ\u00f3mico, irradiando o vinculando actividades interconectadas en otros territorios vecinos o distantes, seg\u00fan la naturaleza de su actividad econ\u00f3mica. <\/p>\n\n\n\n

El territorio l\u00edder puede ser considerado en cualquier nivel de la escala territorial, una regi\u00f3n o un municipio y su funci\u00f3n establecer\u00e1 brechas o diferencias de inequidad, cuando la concentraci\u00f3n de la din\u00e1mica econ\u00f3mica se realiza sin integrar, incluir, a los territorios circundantes, o cuando lo hace a expensas de sus recursos. <\/p>\n\n\n\n

Esto significa que no todos los territorios exitosos en cuanto a crecimiento econ\u00f3mico, tienen la capacidad de ser jalonadores de desarrollo, para un espacio mayor que su espacio espec\u00edfico, es posible que no dinamicen redes territoriales.<\/p>\n\n\n\n

Es el concepto o categor\u00eda de espacio econ\u00f3mico, desde una perspectiva de la geograf\u00eda econ\u00f3mica que se refleja en modelos de an\u00e1lisis regional. Es el punto de partida, que busca ubicar el tema en su relaci\u00f3n de pertenencia sist\u00e9mica y funcional con un espacio m\u00e1s amplio que puede denominarse regi\u00f3n. En t\u00e9rminos geogr\u00e1ficos y econ\u00f3micos, la regi\u00f3n constituye un sistema integrado de relaciones econ\u00f3micas, sociales y pol\u00edticas, normalmente definidas con base en lugares centrales o polos jalonadores o determinantes del desarrollo de un espacio amplio de influencia. El concepto de hinterland se refiere el espacio de influencia de uno de estos polos o aglomeraciones que concentran los factores determinantes del crecimiento, que establecen lazos de dominancia sobre estos espacios. <\/p>\n\n\n\n

Hist\u00f3ricamente los centros regionales o polos jalonadores tienen un origen en las din\u00e1micas propias de las econom\u00edas agr\u00edcolas, particularmente las exportadoras que favorecieron la formaci\u00f3n de centros comerciales, con especial importancia de los puertos. Sin embargo, en las fases de expansi\u00f3n industrial, esta concentraci\u00f3n estuvo determinada por los procesos de acumulaci\u00f3n, favorecidas por modelos de industrializaci\u00f3n inducida con una alta intervenci\u00f3n p\u00fablica. Los espacios rurales de la econom\u00eda agr\u00edcola, pasaron de ser generadores de patrones de concentraci\u00f3n a subsidiarios de los procesos de industrializaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

La cuesti\u00f3n central del desarrollo regional radica en los factores que determinan y conforman las aglomeraciones, muy relacionadas con las econom\u00edas de escala y los rendimientos crecientes, que hacen que se registren patrones crecientes de concentraci\u00f3n en zonas de mayor capacidad, en lo que podr\u00eda constituirse en un c\u00edrculo virtuoso, de no ser porque dan lugar a la segunda cuesti\u00f3n fundamental de esta aproximaci\u00f3n, las brechas territoriales o regionales. Estas brechas son la esencia de la preocupaci\u00f3n del desarrollo desde la perspectiva regional, ya que el patr\u00f3n que se ha impuesto es el de la profundizaci\u00f3n de las brechas intra e interregionales. Las estrategias de convergencia son el fundamento de las pol\u00edticas regionales que, como en el caso europeo, conducen a un macro objetivo pol\u00edtico denominado cohesi\u00f3n territorial. Estas buscan encontrar los factores y din\u00e1micas que permitan que las diferencias entre territorios en t\u00e9rminos de ingreso, inversi\u00f3n y calidad de vida tiendan a reducirse. Es parte esencial de la discusi\u00f3n sobre las diferencias entre las precarias condiciones de vida rurales, frente a las urbanas, de zonas marginales frente a los centros.<\/p>\n\n\n\n

Este marco anal\u00edtico permite entender y, por tanto, prever formas m\u00e1s efectivas, realistas y pragm\u00e1ticas de enfrentar las brechas, que tradicionalmente son vistas y tratadas tan s\u00f3lo es sus dimensiones internas, en forma aislada de su entorno regional. Esto se expresa en las dificultades intr\u00ednsecas para enfrentar la diversidad y heterogeneidad, m\u00e1s all\u00e1 de aspectos culturales, demogr\u00e1ficos o sociales internos, considerando el tipo de inserci\u00f3n en un marco regional. <\/p>\n\n\n\n

Por ejemplo, un espacio rural, definido por criterios de densidad, presencia de econom\u00edas primarias o de peque\u00f1a agricultura, puede ser esencialmente diferente de otro seg\u00fan forme parte del hinterland de una regi\u00f3n metropolitana o de una regi\u00f3n dominada por un distrito industrial o de un espacio de conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n natural. En esta perspectiva, lo rural es parte integral e indisoluble de una visi\u00f3n regional, destacando la importancia de la geograf\u00eda f\u00edsica y econ\u00f3mica en la interpretaci\u00f3n de las condiciones b\u00e1sicas que determinan el desarrollo rural. Esto implica una preocupaci\u00f3n por los factores ex\u00f3genos, a estos espacios, que definen las posibilidades de desarrollo a partir de la comprensi\u00f3n de su papel y relaciones funcionales con la econom\u00eda que determina las din\u00e1micas en la cual se inserta. Una expresi\u00f3n de ello radica en la importancia de las infraestructuras regionales, los mercados locales y regionales, la capacidad de la regi\u00f3n para atraer inversi\u00f3n y los procesos tecnol\u00f3gicos, en la definici\u00f3n de opciones de desarrollo de esos espacios rurales. El desarrollo end\u00f3geno, propio de las visiones del desarrollo local, buscan optimizar el uso o aprovechamiento de los recursos disponibles, para responder a esas condiciones que le impone su particular entorno regional, raz\u00f3n por la cual, las estrategias de intervenci\u00f3n de las pol\u00edticas, deben tomar en consideraci\u00f3n las enormes implicaciones del desarrollo regional, sobre el desarrollo local. <\/p>\n\n\n\n

En esta direcci\u00f3n, la geograf\u00eda f\u00edsica y econ\u00f3mica se constituyen en herramientas claves para el tratamiento y comprensi\u00f3n de los factores que determinan el crecimiento y la consolidaci\u00f3n de modelos sostenibles de desarrollo, pero al tiempo, hacen m\u00e1s compleja la simple definici\u00f3n de criterios demogr\u00e1ficos o sectoriales para definirlo. No es casual que en la literatura sobre desarrollo regional, la categor\u00eda rural no revista una especial significancia o que la dicotom\u00eda urbano \u2013 rural, est\u00e9 simplemente desechada como posibilidad conceptual. El concepto de hinterland, en su sentido de \u00e1rea de influencia, da cuenta del modelo actual de ordenaci\u00f3n del espacio econ\u00f3mico que reconoce el peso de las aglomeraciones econ\u00f3micas en las din\u00e1micas del desarrollo y, por tanto, define un enfoque donde lo rural ha de ser visto como parte indisoluble de su marco regional.<\/p>\n\n\n\n

El enfoque regional en pa\u00edses como M\u00e9xico y Brasil ha sido predominante en las estrategias de desarrollo, concentrando la inversi\u00f3n p\u00fablica y las estructuras institucionales federativas, con indiscutibles efectos sobre la configuraci\u00f3n de los territorios de sus pa\u00edses. Las pol\u00edticas e inversiones en desarrollo urbano, metropolitano, de infraestructura estrat\u00e9gica, de integraci\u00f3n nacional o de ordenamiento territorial y urbano, han tenido una influencia determinante en el papel integrado o residual de las econom\u00edas, culturas o sociedades del conjunto de los territorios.<\/p>\n\n\n\n

Desarrollo territorial<\/h3>\n\n\n\n

El desarrollo territorial se abre paso como una visi\u00f3n particular del desarrollo, antes que como un componente m\u00e1s del mismo. Las estrategias de desarrollo econ\u00f3mico y social tienen un escenario natural en el territorio y la comprensi\u00f3n su papel en las l\u00f3gicas que subyacen a las relaciones entre crecimiento econ\u00f3mico, bienestar social, sostenibilidad ambiental y gobernanza, se abre espacio en las concepciones predominantes en las pol\u00edticas p\u00fablicas de la regi\u00f3n. La importancia del espacio y la geograf\u00eda son reivindicadas en nuevas visiones integradoras del desarrollo. Pero este es un proceso que a\u00fan tiene mucho camino por recorrer y hoy siguen teniendo gran vigencia las aproximaciones sectoriales y parciales, como se puede ver en los an\u00e1lisis realizados sobre las pol\u00edticas de los pa\u00edses seleccionados en el presente estudio.<\/p>\n\n\n\n

La incorporaci\u00f3n de una visi\u00f3n territorial implica una visi\u00f3n desde las l\u00f3gicas hist\u00f3ricas de ocupaci\u00f3n y apropiaci\u00f3n de los territorios y la capacidad de comprender mejor la naturaleza de los procesos econ\u00f3micos que conducen a una distribuci\u00f3n no homog\u00e9nea de las din\u00e1micas econ\u00f3micas y del desarrollo social. Pero al tiempo, permite entender e intervenir con mayor claridad en la compleja naturaleza de la relaci\u00f3n entre crecimiento y bienestar, aportando una aproximaci\u00f3n sist\u00e9mica a la comprensi\u00f3n de una microeconom\u00eda basada en empresas individualmente considerada. La econom\u00eda del territorio, que busca entender la naturaleza de los procesos de aglomeraci\u00f3n econ\u00f3mica, los efectos de localizaci\u00f3n y proximidad en las condiciones y ventajas de las actividades econ\u00f3micas, as\u00ed como la din\u00e1mica del crecimiento end\u00f3geno, basado en los potenciales localizados, o ex\u00f3geno, basado en procesos de inclusi\u00f3n \u2013 exclusi\u00f3n de las econom\u00edas m\u00e1s din\u00e1micas, proporciona una mejor comprensi\u00f3n del funcionamiento general de la econom\u00eda y, en consecuencia, permite intervenciones de pol\u00edtica p\u00fablica m\u00e1s eficaces, en respuesta a la crisis de resultados que las aqueja en las \u00faltimas d\u00e9cadas.<\/p>\n\n\n\n

El desarrollo territorial est\u00e1 conformado, ineludiblemente, por desarrollo econ\u00f3mico y social, luego puede decirse que es un enfoque o una forma de abordaje de estos desarrollos y no uno m\u00e1s de ellos, como se ha mencionado. Esta precisi\u00f3n es importante en la direcci\u00f3n de definir la expresi\u00f3n territorial de la cohesi\u00f3n que no deja de ser econ\u00f3mica y social, como un atributo del tipo de desarrollo, pero que tiene una expresi\u00f3n territorial que es explicada por una aproximaci\u00f3n que incorpora al espacio y establece como unidades de cohesi\u00f3n a los territorios.<\/p>\n\n\n\n

La definici\u00f3n de una aproximaci\u00f3n territorial no es un tema de car\u00e1cter conceptual o ideol\u00f3gico, es una realidad concreta que est\u00e1 en la base pol\u00edtica de las sociedades latinoamericanas. Los territorios, desde lo local hasta lo nacional, son actores determinantes de la gobernabilidad en la gesti\u00f3n p\u00fablica y de la gobernanza general de la sociedad. Por eso es tan importante su reconocimiento, m\u00e1s all\u00e1 de estrategias desconcentradoras de eficiencia en la pol\u00edtica p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

Las unidades territoriales que estructuran la sociedad son el resultado de procesos hist\u00f3ricos y del establecimiento de sistemas que responden a l\u00f3gicas y din\u00e1micas econ\u00f3micas y sociales con expresiones pol\u00edticas y culturales reales, sobre las cuales es posible, y deseable, establecer las estrategias de desarrollo y convertirlas en unidades de intervenci\u00f3n. La institucionalidad territorial, tradicionalmente asumida con un car\u00e1cter meramente instrumental por las pol\u00edticas p\u00fablicas, cuenta con los mayores niveles de pertenencia, adscripci\u00f3n e identidad social, lo cual expresa la identidad y territorialidad sobre la cual se sustenta la confianza en una institucionalidad social poderosa. <\/p>\n\n\n\n

La institucionalidad formal de los territorios, alcald\u00edas o gobernaciones, con sus d\u00e9biles desarrollo de capacidades, son tan s\u00f3lo la expresi\u00f3n parcial administrativa de los territorios y no debe ser confundida con la instituci\u00f3n social real de un territorio. En un proceso de globalizaci\u00f3n, el territorio emerge como la base institucional de mayor confianza y capacidad movilizadora de la acci\u00f3n colectiva y de procesos sostenidos de ordenamiento econ\u00f3mico.<\/p>\n\n\n\n

En esta perspectiva, el desarrollo se puede abordar desde una visi\u00f3n de equilibrio entre el crecimiento, la equidad distributiva y la sostenibilidad ambiental de los territorios y la cohesi\u00f3n como los procesos de inclusi\u00f3n y pertenencia de los territorios en modelos de convergencia. Esto difiere sustancialmente de la visi\u00f3n de la cohesi\u00f3n referida exclusivamente a las personas o grupos, visi\u00f3n que queda subsumida en una visi\u00f3n de cohesi\u00f3n de los territorios.<\/p>\n\n\n\n

La propuesta de considerar los territorios como unidades de intervenci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas es una definici\u00f3n crucial para el an\u00e1lisis de las formas como el Estado asume la cohesi\u00f3n territorial, determinando una condici\u00f3n necesaria para considerar que una pol\u00edtica p\u00fablica es de cohesi\u00f3n territorial.<\/p>\n\n\n\n

Las din\u00e1micas econ\u00f3micas que impulsan el desarrollo de un territorio determinado pueden estar lideradas por fuerzas internas o provenir de din\u00e1micas externas. El desarrollo end\u00f3geno es aquel que se soporta en el aprovechamiento de las capacidades propias, de su capacidad de crecer a partir de las dotaciones territoriales, de las redes econ\u00f3micas productivas y de las cadenas de valor que se retroalimentan al interior del espacio econ\u00f3mico territorial. En contraste, el desarrollo ex\u00f3geno de un territorio es el que depende de las din\u00e1micas territoriales que ocurren al exterior y que lo integran en forma subsidiaria, convirti\u00e9ndolo en parte perif\u00e9rica de un territorio de mayor nivel o de un polo din\u00e1mico.<\/p>\n\n\n\n

En realidad, lo com\u00fan es una combinatoria de ambos modelos, sin embargo uno de ellos prevalecer\u00e1 determinando la naturaleza b\u00e1sica de este desarrollo. Adicionalmente, esta diferenciaci\u00f3n est\u00e1 significativamente relacionada con el grado de desarrollo alcanzado por los territorios y su capacidad de inserci\u00f3n en econom\u00edas mayores.<\/p>\n\n\n\n

El desarrollo end\u00f3geno tiene como fundamento una visi\u00f3n acotada por la tradici\u00f3n, historia y capacidades propias del territorio, definiendo los modelos productivos y metas a ser promovidos a partir de las potencialidades propias, relacionadas con una base tecnol\u00f3gica y recursos humanos, y estableciendo las relaciones con otros territorios a partir de modelos de exportaci\u00f3n. Se considera una opci\u00f3n ecol\u00f3gicamente m\u00e1s ajustada a las particularidades y una alternativa a un desarrollo dependiente y homogeneizante. <\/p>\n\n\n\n

El desarrollo ex\u00f3geno, en contrate, se basa en la dinamizaci\u00f3n de las econom\u00edas territoriales a partir de centros o polos que expanden su din\u00e1mica a partir de actividades econ\u00f3micas dominantes, t\u00edpicas del desarrollo industrial y de la concentraci\u00f3n urbana que le caracteriz\u00f3. Este proceso se realiza por diferentes canales de difusi\u00f3n que van integrando los territorios de influencia, creando espacios amplios de integraci\u00f3n econ\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n

La convergencia de los territorios estar\u00e1 influenciada por el tipo de desarrollo existente en un territorio. La teor\u00eda de rendimientos decrecientes dice que existir\u00e1 una tendencia a la convergencia en el modelo ex\u00f3geno, en tanto que el desarrollo end\u00f3geno tender\u00e1 a la divergencia, debido a que aquellos territorios con mayor din\u00e1mica tender\u00e1n a alejarse de aquellos menos influenciados por su din\u00e1mica de crecimiento. En esta visi\u00f3n, la integraci\u00f3n y comunicaci\u00f3n es clave para explicar la din\u00e1mica de convergencia y por tanto la cohesi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

El territorio es, en realidad, un sistema conformado por un conjunto complejo de elementos, relaciones y din\u00e1micas con l\u00f3gica propia, determinados hist\u00f3ricamente y localizados en un espacio determinado. Esto le confiere una naturaleza colectiva no aditiva, no es la suma de sus empresas, sino los cluster que configuran su econom\u00eda; no son las familias que lo habitan, sino las redes sociales que lo conforman; no son los recursos naturales que posee, sino los ecosistemas que lo soportan; no son las organizaciones de la sociedad civil, sino la sociedad civil organizada. Lo que lo distingue no son sus empresas y familias, sino las redes que estas constituyen.<\/p>\n\n\n\n

Retomando el sentido escalar y multinivel de los territorios, podemos entender las redes territoriales como estructuras con diferentes grados de conectividad horizontal, entre unidades territoriales de la misma jerarqu\u00eda (locales, regionales, nacionales) o conectividad vertical, entre unidades territoriales de diferente jerarqu\u00eda. El grado de conectividad entre los territorios determina las formas de interdependencia, la pertenencia y el grado de inclusi\u00f3n existente en una red territorial. La conectividad puede estar determinada por interacciones econ\u00f3micas o sociales o afinidades culturales o pol\u00edticas o patrimonios naturales compartidos. <\/p>\n\n\n\n

Las \u00faltimas d\u00e9cadas, marcadas por la globalizaci\u00f3n y la revoluci\u00f3n de las comunicaciones y la informaci\u00f3n, han implicado un crecimiento en la conectividad territorial, nunca antes imaginado, transformando los mapas y resignificando la distancia y el espacio, lo que hace que las redes territoriales se conviertan en el futuro indiscutible de las estructuras institucionales para el desarrollo. Contraria a la tendencia hacia un \u00fanico territorio unificado por la globalizaci\u00f3n que se pronosticaba, lo que presenciaremos es la posibilidad de fortalecimiento de los territorios locales y regionales, precisamente gracias al aumento de la conectividad.<\/p>\n\n\n\n

Gracias a esta conectividad, ser\u00eda m\u00e1s correcto hablar de un sistema territorial, antes que de los territorios, como se hace usualmente, y aplicar una aproximaci\u00f3n sist\u00e9mica que nos permita entender las entidades y relaciones que lo conforman, los patrones de jerarqu\u00eda que se establecen a su interior y que determinan los modelos polic\u00e9ntricos que caracterizan cualquier espacio y las relaciones que estos centros tienen con el resto del sistema.<\/p>\n\n\n\n

Un sistema territorial, en cualquier escala que sea asumida, formar\u00e1 parte del sistema territorial global y se conformar\u00e1 por subsistemas territoriales locales y regionales. De esta forma, el desarrollo, considerado en su perspectiva territorial, atiende a las din\u00e1micas de crecimiento econ\u00f3mico, de equidad social, de sostenibilidad ambiental y de gobernanza en estos sistemas y las consideraciones realizadas sobre la igualdad, la pobreza, marginaci\u00f3n y vulnerabilidad se refiere a los territorios como unidades, dentro del sistema.<\/p>\n\n\n\n

Alcanzar un comportamiento equilibrado o armonioso de un sistema territorial est\u00e1 referido al logro de las metas, eficiencia en las din\u00e1micas que lo conforman y distribuci\u00f3n de los beneficios del conjunto. La concentraci\u00f3n o especializaci\u00f3n de actividades, poblaci\u00f3n o recursos en los componentes del sistema es de su naturaleza, lo que significa que no necesariamente indica una falta de cohesi\u00f3n. En cambio el comportamiento desequilibrado en cuanto a las tendencias de los indicadores de desarrollo al interior del sistema, marcados por brechas en los componentes claves, esto es la convergencia \u2013 divergencia frente al logro de metas territoriales de desarrollo, expresa problemas de p\u00e9rdida de cohesi\u00f3n o de incapacidad para construirla. En esta visi\u00f3n, la cohesi\u00f3n se interpreta como una medida de funcionalidad del sistema.<\/p>\n\n\n\n

Dentro de una concepci\u00f3n de integralidad del desarrollo territorial, los logros en crecimiento, bienestar, sostenibilidad y gobernanza estar\u00e1n determinados por una estructura de interdependencias con los logros del territorio mayor al cual se pertenece. En una visi\u00f3n de comportamiento arm\u00f3nico, el desarrollo estar\u00e1 dado por una combinaci\u00f3n de efectos end\u00f3genos y ex\u00f3genos de territorios integrados. La convergencia estar\u00e1 definida por la capacidad que tenga el sistema para alcanzar simult\u00e1neamente los logros del sistema en todos sus componentes, dentro de una estructura de objetivos diferenciados, pero no necesariamente en un marco de competencia entre territorios. Las pol\u00edticas p\u00fablicas tienen un papel crucial en la promoci\u00f3n o gesti\u00f3n de la integraci\u00f3n de objetivos, estrategias y logros del desarrollo. <\/p>\n\n\n\n

Mapa de transici\u00f3n institucional<\/h3>\n\n\n\n

Las estructuras territoriales son protagonistas de una profunda transici\u00f3n en la gobernanza de la sociedad, es decir, en el ejercicio del poder. Un proceso de cesi\u00f3n de competencias desde el nivel p\u00fablico nacional que caracteriz\u00f3 el Estado de la regi\u00f3n, inici\u00f3 un r\u00e1pido proceso de cambio en las \u00faltimas d\u00e9cadas del siglo pasado, con una fuerte din\u00e1mica de p\u00e9rdida del poder hegem\u00f3nico que tuvo su punto m\u00e1ximo en las dictaduras latinoamericanas en los a\u00f1os 70 y 80. <\/p>\n\n\n\n

La relaci\u00f3n entre el Estado y la sociedad ha cambiado con nuevos protagonismos del sector privado y el mercado, por un lado, y del tercer sector y la sociedad civil, por el otro. Concretamente, se trata de los procesos de privatizaci\u00f3n y tercerizaci\u00f3n o concesi\u00f3n de funciones p\u00fablicas en actores privados y de procesos de participaci\u00f3n de la sociedad civil en modelos de corresponsabilidad y gesti\u00f3n basados en acci\u00f3n colectiva. La expansi\u00f3n del \u00e1mbito de acci\u00f3n de las organizaciones no gubernamentales y del sector empresarial han cambiado las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad.<\/p>\n\n\n\n

Pero simult\u00e1neamente se ha iniciado un proceso igualmente trascendente de cambios en el \u00e1mbito territorial. El nivel nacional como espacio privilegiado sufre transformaciones significativas en sus competencias, funciones, responsabilidades y modelo de gesti\u00f3n. El fundamento del cambio est\u00e1 determinado por un nuevo ordenamiento territorial que, como se ha mencionado en los sistemas territoriales, reconoce que el nivel nacional es uno, entre una escala que va desde lo local hasta lo global.<\/p>\n\n\n\n

El nivel nacional ha cedido competencias en campos claves de la pol\u00edtica p\u00fablica a niveles internacionales, como es el caso del comercio, medio ambiente o justicia, donde los procesos de integraci\u00f3n regional y de globalizaci\u00f3n han comenzado a gestar nuevas institucionalidades y fortalecerlas, haciendo perder a las naciones su capacidad discrecional para definir temas claves. Pero esto ocurre en forma simult\u00e1nea con la cesi\u00f3n de competencias a niveles territoriales menores en procesos de regionalizaci\u00f3n, federalizaci\u00f3n o descentralizaci\u00f3n, donde el poder de gesti\u00f3n pol\u00edtica, competencia y responsabilidades se relocalizan hacia el nivel municipal y regional.<\/p>\n\n\n\n

Esta transici\u00f3n institucional est\u00e1 lejos de ser resuelta. Hoy vivimos un intenso proceso de cambios que afectan los marcos de gesti\u00f3n y las pol\u00edticas p\u00fablicas, las organizaciones y sus funciones y, en \u00faltima, los sistemas territoriales en su conjunto. Como todo proceso de transici\u00f3n de car\u00e1cter paradigm\u00e1tico, existen importantes fuerzas contrarias que se resisten a dejar los espacios de poder anterior y, por tanto, este no es un proceso tranquilo, es m\u00e1s, presenta conflictos de dif\u00edcil resoluci\u00f3n. No obstante, se erige como un cambio inevitable.<\/p>\n\n\n\n

Esta transici\u00f3n proporciona un escenario multinivel a las estrategias de cohesi\u00f3n y convergencia, que se expresa en un conjunto m\u00faltiple de actores pol\u00edticos que definen las rutas del desarrollo dentro de un sistema territorial de protagonistas que van desde lo local hasta lo global.<\/p>\n\n\n\n

Cohesi\u00f3n territorial<\/h3>\n\n\n\n

Tomando en consideraci\u00f3n el marco anterior que liga la desigualdad, la cohesi\u00f3n econ\u00f3mica y social y la convergencia a un referente concreto de car\u00e1cter territorial, en los t\u00e9rminos institucionales precisados, se puede avanzar en la propuesta de una concepci\u00f3n de la cohesi\u00f3n territorial para los pa\u00edses latinoamericanos. Esta definici\u00f3n tiene en cuenta que esta concepto no est\u00e1 asumido expl\u00edcitamente como un criterio de pol\u00edtica p\u00fablica en los pa\u00edses analizados, pero si est\u00e1 claramente subsumido en los objetivos expl\u00edcitos de sus pol\u00edticas de equidad.<\/p>\n\n\n\n

La cohesi\u00f3n territorial es un objetivo estrat\u00e9gico de integraci\u00f3n de las pol\u00edticas de desarrollo, que busca el crecimiento econ\u00f3mico, la equidad social, la sostenibilidad ambiental y la gobernanza pol\u00edtica de la sociedad, por medio de un equilibrio arm\u00f3nico de los proyectos de desarrollo de cada una de las unidades espaciales que conforman un sistema territorial integrado.<\/p>\n\n\n\n

Esta concepci\u00f3n implica el reconocimiento de que los objetivos y componentes de la cohesi\u00f3n territorial no son diferentes de los definidos para la cohesi\u00f3n social y econ\u00f3mica y que estos se expresan en t\u00e9rminos y componentes similares, esto es, como expresi\u00f3n de convergencia de los indicadores de desarrollo econ\u00f3mico, social y ambiental. La convergencia implica que la cohesi\u00f3n se exprese como una din\u00e1mica en el tiempo, de forma que muestre la forma como la evoluci\u00f3n de los indicadores tienden o no a la cohesi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

La cohesi\u00f3n territorial debe considerar la existencia de sistemas territoriales, no s\u00f3lo de territorios independientes, a\u00fan sus mediciones se realicen sobre unidades territoriales espec\u00edficas. Esto implica el reconocimiento escalar del territorio que se expresa en que una unidad territorial local, forma parte, cono otras similares, de un sistema territorial regional y este, a su vez, con otras unidades regionales, forman parte de un sistema territorial nacional, lo cual puede continuar hasta los niveles regionales internacionales. <\/p>\n\n\n\n

La visi\u00f3n territorial del desarrollo trae consigo la consideraci\u00f3n de las diferencias al interior de cada uno de los sistemas territoriales, las cuales no son solamente expresi\u00f3n de las dotaciones o de los niveles de desarrollo, sino que involucra aspectos como la cultura y estructura pol\u00edtica que se expresa en proyectos de desarrollo particulares, no homog\u00e9neos. La existencia de un proyecto auton\u00f3mico territorial, de car\u00e1cter local, regional o nacional, implica que los objetivos, metas y definici\u00f3n de logros no pueden ser estandarizados. Las definiciones de pobreza no son las mismas para una comunidad ind\u00edgena de Chiapas en M\u00e9xico, que para los suburbios de la Ciudad de M\u00e9xico, a\u00fan se utilicen indicadores sint\u00e9ticos para hacer una aproximaci\u00f3n comparativa. Esto indica que es l\u00edcito pensar que el proyecto de desarrollo de una unidad territorial local puede diferir sustantivamente de otra, dentro de un mismo sistema territorial regional. <\/p>\n\n\n\n

Desde esta perspectiva, la cohesi\u00f3n territorial significa o expresa la capacidad de un sistema territorial para garantizar las oportunidades para que cada unidad territorial contenida, alcance los umbrales de desarrollo expresados por su propio proyecto territorial, al tiempo que permita que el proyecto integrador del nivel superior, albergue estas metas diferenciadas. Pero esto tiene su obvia contraparte, que consiste en que los proyectos territoriales locales o regionales, deben contemplar su papel dentro de los proyectos territoriales regionales o nacionales, respectivamente.<\/p>\n\n\n\n

Las estrategias de cohesi\u00f3n territorial permiten la articulaci\u00f3n de la eficiencia econ\u00f3mica,  cohesi\u00f3n social,  equilibrio ecol\u00f3gico y gobernanza, en un entorno concreto de car\u00e1cter integral en un sistema territorial. Con ello se logra tener pautas y orientaciones m\u00e1s claras para las decisiones necesarias en el logro de la equidad en la distribuci\u00f3n de servicios, equipamiento e infraestructura, es decir, establece un principio de ordenamiento del territorio.<\/p>\n\n\n\n

Fundamentos, criterios e indicadores de la cohesi\u00f3n<\/h3>\n\n\n\n

La cohesi\u00f3n territorial tiene una expresi\u00f3n concreta en la forma como se establecen los patrones de concentraci\u00f3n o dispersi\u00f3n de la poblaci\u00f3n, de las actividades econ\u00f3micas y de las infraestructuras, en forma de densidades variables al interior de las unidades territoriales, o entre ellas. Pero no son estas las que determinan la bondad de un modelo territorial, sino las relaciones funcionales entre estas diversas formas de distribuci\u00f3n espacial, las cuales est\u00e1n determinadas por las intensidades de intercambio, la distancia y la conectividad. Se debe recordar que la distancia relativa o equivalente depender\u00e1 de las tecnolog\u00edas de interconexi\u00f3n y comunicaci\u00f3n, las cuales facilitan cada vez m\u00e1s, la localizaci\u00f3n perif\u00e9rica.<\/p>\n\n\n\n

De all\u00ed que sea tan importante la articulaci\u00f3n f\u00edsica que proporcione accesibilidad a los distintos componentes de un sistema territorial, convirti\u00e9ndose esta en un indicador clave de la cohesi\u00f3n territorial, donde el aislamiento se constituye en la expresi\u00f3n m\u00e1s simple de no cohesi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Igualmente la cohesi\u00f3n territorial, como componente de la pol\u00edtica p\u00fablica, implica requerimientos espec\u00edficos de capacidad institucional para la promoci\u00f3n y regulaci\u00f3n de los procesos de integraci\u00f3n de los sistemas territoriales. Como se ha mencionado, las din\u00e1micas propias de los procesos econ\u00f3micos son los verdaderos moldeadores de la estructura territorial y de su cohesi\u00f3n, sin embargo estos no pueden quedar en la libertad absoluta de las reglas del mercado por concretas razones de ineficiencia social, debida a la desequilibrada dotaci\u00f3n inicial de los territorios, las imperfecciones y distorsiones de mercados claves de factores y al desigual poder de territorios rezagados. Se hace necesaria la intervenci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas para lograr encauzar las fuerzas econ\u00f3micas territoriales para orientar, impulsar o corregir tendencias divergentes en el desarrollo. Pero ello requiere de una institucionalidad capaz de actuar desde y sobre los territorios, es decir, la cohesi\u00f3n territorial exige la existencia fortalecida de instituciones p\u00fablicas, pol\u00edticas expl\u00edcitas e inversiones reales para favorecer los fundamentos de la cohesi\u00f3n territorial, lo cual se constituye en otro indicador clave sus logros.<\/p>\n\n\n\n

Pero la viabilidad de modelos convergentes de desarrollo territorial pasa inexorablemente por un desarrollo institucional que vaya m\u00e1s all\u00e1 de la institucionalidad p\u00fablica. La cohesi\u00f3n territorial tiene el enorme desaf\u00edo de lograr una gobernanza en m\u00faltiples niveles. Como consecuencia de la transici\u00f3n institucional, la participaci\u00f3n de las instancias territoriales, de la sociedad civil y del sector privado es crucial para alcanzar el objetivo de desarrollo arm\u00f3nico propuesto desde la perspectiva de la cohesi\u00f3n territorial, en cada uno de los niveles y escalas, y entre ellos. El fortalecimiento de la institucionalidad y el desarrollo de capacidades para la concepci\u00f3n, gesti\u00f3n y defensa de los proyectos territoriales es una condici\u00f3n necesaria y su logro, ser\u00e1 otro indicador de cohesi\u00f3n territorial.<\/p>\n\n\n\n

Este marco de gesti\u00f3n pol\u00edtica del desarrollo, conlleva la necesaria reafirmaci\u00f3n de las identidades territoriales y la necesidad de preservarlas, profundizarlas y fundirlas en territorialidades integradoras. Todo tipo de integraci\u00f3n regional, sea de car\u00e1cter internacional o subnacional, es factible en tanto reconozca, contenga y haga posibles las visiones aut\u00f3nomas y leg\u00edtimas de los territorios que se integran, por ello se constituye en la s\u00edntesis de lo que es com\u00fan, dentro de la diferencia. La fuerza de estas identidades convergentes, forman parte fundamental de una estrategia de cohesi\u00f3n territorial, la determinan, al reconocer que el sistema territorial se hace integrador de una singularidad diferenciada que reconoce y defiende.<\/p>\n\n\n\n

En t\u00e9rminos f\u00edsicos del desarrollo territorial y regional, las estructuras econ\u00f3micas que se expresan en diversos modelos de concentraci\u00f3n y especializaci\u00f3n, constituyen una base econ\u00f3mica espacial. Las relaciones sist\u00e9micas entre estos espacios econ\u00f3micos, son la fuerza motora de procesos que tiendan a la cohesi\u00f3n territorial. Los sistemas urbanos y sus relaciones con el entorno de influencia, as\u00ed como los centros industriales o de servicios y sus relaciones con las \u00e1reas de influencia econ\u00f3mica, en el marco de cadenas de generaci\u00f3n de valor agregado, que conforman aglomeraciones econ\u00f3mico productivas, son parte fundamental de la cohesi\u00f3n territorial que obligan a incorporar visiones sist\u00e9micas e integradoras de la econom\u00eda, m\u00e1s all\u00e1 de la competitividad de la firma, como se asume en la microeconom\u00eda cl\u00e1sica. La cohesi\u00f3n territorial requiere de una aproximaci\u00f3n a la econom\u00eda del territorio.<\/p>\n\n\n\n

La competitividad de un territorio no es m\u00e1s la suma de la competitividad de las firmas que all\u00ed se localizan. En t\u00e9rminos espec\u00edficos de mercado, las competitividades individuales de una empresa est\u00e1n condicionadas por multiplicadores que provienen de la competitividad sist\u00e9mica del territorio y de las aglomeraciones y encadenamientos en los cuales ella est\u00e1 inserta, es decir de las externalidades que condicionan su productividad. Estas externalidades son de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico, pero principalmente son de car\u00e1cter territorial y dependen o determinan la l\u00f3gica de localizaci\u00f3n. Es por ello que la competitividad de un territorio se expresa en t\u00e9rminos de las condiciones de las dotaciones como institucionalidad, redes de innovaci\u00f3n, mercado laboral, infraestructura, recursos naturales o seguridad, que brinda como ambiente para la localizaci\u00f3n de inversiones y actividades productivas. Una medida econ\u00f3mica de la cohesi\u00f3n territorial estar\u00e1 ligada a la fortaleza de integraci\u00f3n de estas cadenas localizadas en el territorio, cl\u00fasteres, y a la distribuci\u00f3n de las dotaciones en el espacio.<\/p>\n\n\n\n

Pero esta es apenas una parte de la competitividad de un territorio, la cl\u00e1sica de la competitividad privada, generadora de rentas privadas. Hay otro componente a\u00fan m\u00e1s importante para la cohesi\u00f3n territorial, consistente en las externalidades de las actividades productivas sobre el espacio de influencia, esto es, sobre el territorio. El principio de multifuncionalidad, sintetiza cabalmente este flujo de externalidades que retornan al territorio lo que este ha invertido en las dotaciones. Las empresas, m\u00e1s all\u00e1 de obtener sus rentas privadas leg\u00edtimas, generan empleo, pagan impuestos, proveen bienes y servicios de calidad, hacen uso racional de los recursos naturales disponibles, ayudan a preservar la cultura, contribuyen a la gobernanza, crean las condiciones para la ocupaci\u00f3n del territorio y forman parte de su identidad y cultura, todo lo cual constituye rentas sociales. Igualmente, pueden hacer todo lo contrario, con lo cual se tendr\u00edan rentabilidades sociales negativas. Estas rentas sociales son una expresi\u00f3n de la cohesi\u00f3n territorial y son factor determinante de un modelo de convergencia, en el cual cada unidad territorial busca maximizar la localizaci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas en t\u00e9rminos de rentas sociales, valga la precisi\u00f3n, rentas sociales que son relativas a la visi\u00f3n y proyecto territorial singular de cada territorio.<\/p>\n\n\n\n

 Gesti\u00f3n territorial como estrategia para la cohesi\u00f3n territorial<\/h3>\n\n\n\n

El objeto de la presente investigaci\u00f3n es el de analizar la forma como se contempla la cohesi\u00f3n territorial en el marco de las pol\u00edticas p\u00fablicas, es decir, las formas como el Estado interviene en las din\u00e1micas de los sistemas territoriales, con el prop\u00f3sito de promover la convergencia territorial del desarrollo. Dada la naturaleza compleja de los procesos subyacentes a la cohesi\u00f3n, es imprescindible establecer el conjunto de pol\u00edticas que inciden en los comportamientos de las din\u00e1micas econ\u00f3micas, sociales, ambientales y pol\u00edticas que pueden determinar condiciones favorables o limitantes de los equilibrios arm\u00f3nicos que definen la equidad en el desarrollo. <\/p>\n\n\n\n

Un intento de clasificaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas en t\u00e9rminos de su importancia en el an\u00e1lisis, permitir\u00e1 identificar los componentes que se considerar\u00e1n en la sistematizaci\u00f3n de las estrategias en los pa\u00edses seleccionados. Para ello se propone la revisi\u00f3n de tres grupos de pol\u00edticas: las de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico, las transversales de corte territorial y las sectoriales con impactos territoriales.<\/p>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas macroecon\u00f3micas determinan el entorno general de comportamiento de la econom\u00eda y tienen diferentes tipos de afectaci\u00f3n sobre los sistemas territoriales, las m\u00e1s importantes de ellas son las pol\u00edticas fiscales y las comerciales. Entre las pol\u00edticas transversales se incluye la estrategia nacional de ordenamiento territorial, las de ordenamiento f\u00edsico espacial, tanto de car\u00e1cter ambiental como de desarrollo regional y urbano, entre las cuales ser\u00eda adecuado incluir las pol\u00edticas de desarrollo rural y local, como formas espec\u00edficas focalizadas con criterios territoriales. Dentro de las sectoriales se incluyen las econ\u00f3micas y sociales, en cuanto a sus consideraciones de diferenciaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de car\u00e1cter espacial y territorial.<\/p>\n\n\n\n

Dentro de este marco general se brinda especial importancia a aspectos cruciales de las pol\u00edticas p\u00fablicas y sus mecanismos instrumentales de intervenci\u00f3n. Entre ellos se busca la identificaci\u00f3n de temas claves del ordenamiento territorial como los mecanismos concretos para aplicar los criterios de solidaridad, coordinaci\u00f3n y subsidiaridad territorial, los cuales est\u00e1n \u00edntimamente ligados con la cohesi\u00f3n territorial, al igual que los sistemas normativos de definici\u00f3n de competencias y recursos en los diferentes niveles territoriales. En particular, los mecanismos precisos para la b\u00fasqueda de la gobernanza territorial, de existir en forma expl\u00edcita en las pol\u00edticas, ser\u00e1 un aspecto clave.<\/p>\n\n\n\n

La innovaci\u00f3n es uno de los aspectos claves para el an\u00e1lisis de la cohesi\u00f3n territorial y los procesos de convergencia, desde la perspectiva de los sistemas territoriales de innovaci\u00f3n y desarrollo tecnol\u00f3gico, que se convierte en catalizador determinante del potencial de los recursos disponibles en un territorio. Dentro del criterio de innovaci\u00f3n, se deben considerar las innovaciones sociales e institucionales. La capacidad de una unidad territorial para adaptarse a las condiciones del entorno de desarrollo, son la esencia de la innovaci\u00f3n, lo cual le atribuye a esta un factor determinante en el logro de procesos de desarrollo end\u00f3geno. <\/p>\n\n\n\n

La pol\u00edtica de desarrollo cient\u00edfico y tecnol\u00f3gico tiene una dimensi\u00f3n definitiva clave en cuanto tenga una estrategia de discriminaci\u00f3n regional o territorial, que le de un car\u00e1cter de especializaci\u00f3n orientada a los requerimientos espec\u00edficos y diferenciados de los modelos de productividad y competitividad de los territorios.<\/p>\n\n\n\n

Las estrategias de desarrollo econ\u00f3mico, particularmente las correspondientes a la regulaci\u00f3n y est\u00edmulo de sistemas de financiamiento, cr\u00e9dito, ahorro, inversi\u00f3n y seguros son determinantes como restricciones significativas para el desarrollo territorial, en tanto se presenten patrones de segmentaci\u00f3n y distorsiones que discriminen territorialmente o se presenten barreras institucionales. Igualmente se consideran las pol\u00edticas de comercio interno, de creaci\u00f3n o fortalecimiento de mercados locales y regionales y la conectividad de las cadenas de comercializaci\u00f3n. Igualmente significativa es la pol\u00edtica de incentivo y atracci\u00f3n de la inversi\u00f3n privada, nacional e internacional, cuando tiene una definici\u00f3n clara de orientaci\u00f3n territorial.<\/p>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas medioambientales tienen un enorme impacto de tipo territorial, tanto las correspondientes a sus estrategias de ordenamiento del suelo y de sistemas de \u00e1reas protegidas, como en la aplicaci\u00f3n de instrumentos de regulaci\u00f3n de comando y control, dado que ellas se reflejan en el potencial de desarrollo del territorio, posibilidades de especializaci\u00f3n en temas novedosos de econom\u00eda verde o de servicios ambientales, que est\u00e1n llamados a crear nuevos escenarios de posibilidades econ\u00f3micas de inserci\u00f3n de territorios tradicionalmente marginados.<\/p>\n\n\n\n

Estos son algunos componentes destacados, entre otros, de pol\u00edtica p\u00fablica que es necesario revisar en la b\u00fasqueda de los mecanismos de implementaci\u00f3n de la cohesi\u00f3n territorial como uno de los objetivos de desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

Finalmente es necesario destacar la necesidad de identificar modelos de gesti\u00f3n territorial en la pol\u00edtica p\u00fablica. Este es un proceso de consolidaci\u00f3n de cambios institucionales que afectan transversalmente las pol\u00edticas p\u00fablicas y que definen un marco que se ha dado en llamar nueva generaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas de enfoque territorial. La gesti\u00f3n territorial se conforma de cuatro componente b\u00e1sicos. 1. la definici\u00f3n de un territorio, recorte espacial, institucionalmente considerado y perteneciente a un sistema territorial, reconociendo su identidad e institucionalidad, como el objeto de la intervenci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas; 2. el establecimiento de pactos territoriales que convocan a los actores territoriales en procesos de negociaci\u00f3n y consenso, de compromiso y corresponsabilidad, autogesti\u00f3n, auto instituci\u00f3n y formulaci\u00f3n de un proyecto territorial vinculante, con visi\u00f3n y estrategia conformada por proyectos estrat\u00e9gicos territoriales; 3. una estrategia expl\u00edcita de ordenamiento territorial que define competencias, funciones, responsabilidades, mecanismos de financiamiento, coordinaci\u00f3n y subsidiaridad entre los niveles involucrados dentro de un sistema territorial; y 4. el establecimiento de instrumentos que permitan la coordinaci\u00f3n, articulaci\u00f3n y sinergia de las pol\u00edticas sectoriales en una unidad territorial particular, de forma que se garantice la concurrencia para el desarrollo. <\/p>\n\n\n\n

Este modelo de gesti\u00f3n territorial, como parte de las pol\u00edticas p\u00fablicas, en su funci\u00f3n de marco orientador tiene una alta relaci\u00f3n con los modelos institucionales para la cohesi\u00f3n territorial.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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