{"id":273,"date":"2022-02-05T11:49:27","date_gmt":"2022-02-05T11:49:27","guid":{"rendered":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/?p=273"},"modified":"2022-04-05T11:07:38","modified_gmt":"2022-04-05T11:07:38","slug":"el-enfoque-territorial-en-mexico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dataum.info\/enfoque_territorial\/el-enfoque-territorial-en-mexico\/","title":{"rendered":"El enfoque territorial en M\u00e9xico"},"content":{"rendered":"\n
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Rafael Echeverri Perico – Director cient\u00edfico DATAUM<\/p><\/div><\/div>\n\n

M\u00e9xico, desde 2001 ha implementado una estrategia de desarrollo rural sustentable con importantes \u00e9nfasis en un enfoque territorial \/ Proterritorios, IICA, 2014 <\/p><\/div><\/div><\/div>\n\n\n\n

El establecimiento de criterios y l\u00edmites para la definici\u00f3n de lo rural ha sido un ejercicio permanente de las autoridades estad\u00edsticas de nuestros pa\u00edses, de forma tal que todos ellos cuentan con una expresi\u00f3n clara de c\u00f3mo se establecen los umbrales que separan lo urbano de lo rural, ya sea por tama\u00f1os de poblaci\u00f3n, densidad, condiciones de vida o actividad econ\u00f3mica. En este sentido, las discusiones y debates se centran en las posibilidades de homologaci\u00f3n y comparabilidad de cifras. Sin embargo, detr\u00e1s de estas definiciones se encuentra la preocupaci\u00f3n sobre las implicaciones de tales definiciones sobre el desarrollo, la equidad social, la cohesi\u00f3n y la eficacia de las pol\u00edticas p\u00fablicas, lo cual hace pertinente la reflexi\u00f3n sobre los procesos pol\u00edticos y sociales que se presentan detr\u00e1s de estas clasificaciones, validando la pregunta sobre su papel hist\u00f3rico.<\/p>\n\n\n\n

M\u00e9xico cuenta con una definici\u00f3n estad\u00edstica que establece un l\u00edmite de cota poblacional simple, aplicado a localidades (unidades puntuales de definici\u00f3n estad\u00edstica en las cuales se ha organizado la base geo \u2013 estad\u00edstica del pa\u00eds) de 2,500 habitantes, por debajo del cual se considera rural. Este l\u00edmite es claro y se aplica en todas las estad\u00edsticas donde es relevante la distinci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

No obstante esta definici\u00f3n, el seguimiento de los proceso hist\u00f3ricos de la conformaci\u00f3n de estructura regional, urbana y rural de M\u00e9xico, muestra que una definici\u00f3n de este tipo no ha sido determinante en las decisiones m\u00e1s trascendentales relativas a las luchas agrarias, sociales y pol\u00edticas de la poblaci\u00f3n rural. La Revoluci\u00f3n Mexicana de inicios del siglo XX, se constituy\u00f3 en el primer movimiento agrario triunfante de Am\u00e9rica, del cual surgi\u00f3 un proceso de reparto agrario que marc\u00f3 la estructura de la tierra, que condujo a la institucionalizaci\u00f3n del ejido como forma organizativa, social y productiva, conformando la propiedad social como modelo que cubre el 52% del territorio nacional y posicionado el proceso de reparto agrario como instrumento de enorme relevancia en las estrategias y pol\u00edticas p\u00fablicas para el mundo rural. En este marco las discusiones y debates que han orientado la lucha agraria y las pol\u00edticas p\u00fablicas han girado en torno a temas como la producci\u00f3n colectiva o privada, los derechos sobre la tierra, el reconocimiento del campesinado como grupo social, el desarrollo integral del ejido y su integraci\u00f3n a los poblados que forman parte integral del ejido, independientemente de sus cotas de 2,500 habitantes. En este caso, la definici\u00f3n de lo rural no ha sido un criterio definitorio.<\/p>\n\n\n\n

En un marco m\u00e1s amplio de desarrollo agropecuario, M\u00e9xico ha vivido en los \u00faltimos a\u00f1os una importante transformaci\u00f3n, producto del cambio del modelo econ\u00f3mico y las reformas estructurales que de \u00e9l se desprendieron y cuyo m\u00e1s significativo aspecto fue la suscripci\u00f3n del Tratado de Libre Comercio de Am\u00e9rica del Norte, que implic\u00f3 la definici\u00f3n de una Agenda Interna para la Agricultura, marcando un proceso de reformas de pol\u00edtica p\u00fablica y de debate intenso que canaliz\u00f3 la lucha campesina, los intereses gremiales, el debate acad\u00e9mico y las fuerzas pol\u00edticas, que se concretaron en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001 y al Acuerdo Nacional para el Campo en 2002. Este marco establece procesos de focalizaci\u00f3n y priorizaci\u00f3n que define esquemas de intervenci\u00f3n basados en un enfoque territorial, municipal, distrital, estatal y federal, con una visi\u00f3n integral e instrumentos de pol\u00edtica multisectorial definidos sobre la base de territorios y sistemas producto. En este proceso, la definici\u00f3n de lo rural, formalmente referida a la definici\u00f3n estad\u00edstica, no resulta relevante en el momento de decidir accione, proyectos o presupuestos de inversi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

En el marco de una estrategia de articulaci\u00f3n, que se constituye en eje estructurante de la Ley, las pol\u00edticas sectoriales de car\u00e1cter social, ambiental, de asentamientos humanos y de planeaci\u00f3n, no consideran la clasificaci\u00f3n de lo rural como determinante de sus procesos de focalizaci\u00f3n, ni se registran debates significativos en torno a aplicar la cota de 2,500 habitantes a los procesos pol\u00edticos o sociales. En lo concreto, tiene mucha m\u00e1s fuerza el manejo de visiones de regionalizaci\u00f3n, en concreto microrregiones, y de \u00edndices de marginaci\u00f3n, para la pol\u00edtica social; de uso de microcuencas para la pol\u00edtica ambiental; de integraci\u00f3n urbano y regional para la pol\u00edtica de asentamientos humanos; y de la divisi\u00f3n pol\u00edtico administrativa para los procesos de planeaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Una visi\u00f3n general del desarrollo de lo rural, y su caracterizaci\u00f3n, deben incluir visiones m\u00e1s amplias que asuman la complejidad de los escenarios del mundo agrario y del medio rural. Por ello se prueban nuevas formas de categorizar el espacio, usando criterios de tama\u00f1o y densidad poblacional, as\u00ed como de base econ\u00f3mica, para mostrar la importancia del reconocimiento de la complejidad del mundo rural y de sus interrelaciones con las variables claves del desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

La evoluci\u00f3n conceptual, pol\u00edtica e institucional de M\u00e9xico ofrece muchas experiencias y lecciones aprendidas que muestran la enorme din\u00e1mica de la lucha social por los derechos y el desarrollo del campo, pero en un marco complejo, en el cual las definiciones dicot\u00f3micas de urbano \u2013 rural, no tienen un papel significativo. Una expresi\u00f3n de esta din\u00e1mica, puede verse, a manera de ejemplo, en la \u00faltima reforma sustantiva de la administraci\u00f3n p\u00fablica federal que crea, a partir de este a\u00f1o, la Secretar\u00eda de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, expresi\u00f3n clara de que lejos de asumir una diferenciaci\u00f3n n\u00edtida, se avanza hacia una integraci\u00f3n de procesos sociales, demogr\u00e1ficos, ecol\u00f3gicos y pol\u00edticos que podr\u00edan entenderse como una forma de asumir un continuo urbano rural y sus gradientes como expresi\u00f3n anal\u00edtica que conduzca al establecimiento de tipolog\u00edas territoriales m\u00e1s all\u00e1 de la dupla urbano y rural.<\/p>\n\n\n\n

Del proceso agrario al rural con enfoque territorial en M\u00e9xico<\/h3>\n\n\n\n

La historia de las pol\u00edticas p\u00fablicas y de los movimientos sociales en torno a lo rural en M\u00e9xico debe verse desde la perspectiva de los procesos agrarios y campesinos. En estricto sentido, el concepto de rural tan s\u00f3lo aparece en tiempos recientes, en torno a los temas relacionados con el concepto de desarrollo. Pero para entender esto es necesario ir atr\u00e1s y comprender los conceptos que se manejaron en las luchas revolucionarias y en las reformas pol\u00edticas en la rica historia del M\u00e9xico ind\u00edgena y campesino (SEDATU, 2012).<\/p>\n\n\n\n

Es necesario iniciar la revisi\u00f3n por el concepto del ejido, como instituci\u00f3n fundamental del campo mexicano, mucho m\u00e1s significante que el concepto de rural. El ejido es heredero de instituciones espa\u00f1olas y de la tradici\u00f3n mexica. En esencia, se trata del territorio que debe garantizar el sustento de un poblado, su definici\u00f3n es heredera de una concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n que define un espacio para uso com\u00fan que garantice la expansi\u00f3n del n\u00facleo, los espacios de uso com\u00fan para producci\u00f3n o esparcimiento y la asignaci\u00f3n de parcelas productivas para uso privado. El ejido es una estructura b\u00e1sica de un paisaje que integra lo urbano y lo rural, en una concepci\u00f3n moderna de los t\u00e9rminos.<\/p>\n\n\n\n

La figura se retoma durante la \u00e9poca colonial, luego de las precarias formas que tom\u00f3 la encomienda y las concentraciones de tierra de se\u00f1ores e iglesia en los diferentes procesos de expropiaci\u00f3n de las tierras ind\u00edgenas. El ejido, desde su inici\u00f3, contempla un poblado y sus \u00e1reas de sustento y expansi\u00f3n, como fue determinado por la Corona Espa\u00f1ola en el siglo XVI. Esta figura se constituye en una instituci\u00f3n que traspasa los tiempos y los avatares del despojo. Durante los siglos de la colonia, esta instituci\u00f3n se mantiene como referente de uso y apropiaci\u00f3n del territorio en la mayor parte del pa\u00eds, a pesar de que el signo continuado fue el de la consolidaci\u00f3n de modelos de concentraci\u00f3n de la propiedad en modelos claramente feudales (SEDATU, 2012).<\/p>\n\n\n\n

Despu\u00e9s del procesos independentista esta instituci\u00f3n se ver\u00e1 afectada por diferentes procesos de expropiaci\u00f3n y concentraci\u00f3n que dieron forma y consolidaci\u00f3n a la hacienda como modelo b\u00e1sico de la estructura agraria de M\u00e9xico que se consolida durante el siglo XIX llegando a constituir una de las concentraciones de propiedad m\u00e1s altas del mundo. La concentraci\u00f3n, los procesos de expropiaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de modelos de profunda injusticia social, son caldo de cultivo del proceso revolucionario, de fuerte sustrato campesino. A principios del siglo XX las contradicciones en torno a la tierra y la profunda exclusi\u00f3n de la poblaci\u00f3n campesina sirve de semilla de la primera revoluci\u00f3n campesina y obrera triunfante de Am\u00e9rica. Cifras como la que indica que el 0.2% de los propietarios de tierra concentraban el 87% del total de la tierra, permiten entender el extremo de inequidad alcanzado en el campo mexicano.<\/p>\n\n\n\n

Las luchas sociales y el enorme descontento acumulado por el modelo de expoliaci\u00f3n establecido durante las d\u00e9cadas de gobierno porfirista, dieron origen a la Revoluci\u00f3n Mexicana, estallido social con convergencia de m\u00faltiples intereses y vertientes, que condujeron a un proceso de redefinici\u00f3n del Estado mexicano. Durante cerca de 20 a\u00f1os, 1910 a 1930, se produjeron m\u00faltiples procesos de reforma de la estructura de la tierra. Dos corrientes, entre otras, pueden destacarse como emblem\u00e1ticas, que expresan las bases de un debate que subsiste desde antes de la constituci\u00f3n de la rep\u00fablica. Se trata de la propiedad privada o colectiva dentro de los procesos de reforma agraria o, en t\u00e9rminos m\u00e1s precisos, de reparto agrario. El movimiento liderado por Emiliano Zapata, influy\u00f3 para que se estableciera un tipo de reparto agrario que restituyera los principios del ejido con la colectivizaci\u00f3n y sentido p\u00fablico de la tierra, seg\u00fan la cual, como en \u00e9pocas precolombinas, era dado en usufructo a los pobladores de los asentamientos para su uso y explotaci\u00f3n. En cambio el modelo preconizado por Francisco Villa, buscaba m\u00e1s el modelos de reparto de la peque\u00f1a propiedad privada, en manos de campesinos (SEDATU, 2012).<\/p>\n\n\n\n

Estas diferencias de aproximaci\u00f3n al tema agrario tendr\u00e1, como veremos, un significativo protagonismo en la historia del desarrollo del campo mexicano. En lo que si se dio coincidencia en todas las vertientes revolucionarias fue en la limitaci\u00f3n del tama\u00f1o de la propiedad y la declaraci\u00f3n de guerra al latifundio, a\u00fan cuando no ser\u00e1 f\u00e1cil su extinci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

En el trasfondo de este procesos se encuentra el fortalecimiento pol\u00edtico de las organizaciones campesinas y su representaci\u00f3n pol\u00edtica (De Gramont, 2007). La lucha por la tierra signific\u00f3 la esencia del pasado revolucionario de las organizaciones campesinas. Se puede afirmar que durante las primeras seis o siete d\u00e9cadas de la revoluci\u00f3n mexicana, el eje central de la lucha campesina fue por la tierra y por la defensa del modelo del ejido, como expresi\u00f3n fuerte de un modelo agrario de enorme calado en la cultura y la historia. La conformaci\u00f3n de Ligas Campesinas en diferentes estados de la rep\u00fablica, ejercieron presi\u00f3n permanente para el logro de estos objetivos.<\/p>\n\n\n\n

Uno de los principios m\u00e1s importantes, que se habr\u00e1 de imponer, es el sentido colectivo, que favoreci\u00f3 la formaci\u00f3n de organizaciones campesinas basadas en las estructuras del ejido, lo cual refuerza una tradici\u00f3n de lucha agraria y de reivindicaci\u00f3n de los derechos ind\u00edgenas y campesinos que subsisti\u00f3 durante el siglo XIX y que fue recurrente en los diferentes momentos del proceso republicano de Benito Ju\u00e1rez y reformista de Porfirio D\u00edaz.<\/p>\n\n\n\n

El ejido cuenta con una asamblea de ejidatarios, con organizaci\u00f3n reglada en la ley y que le asigna responsabilidades y fomenta su organizaci\u00f3n. Esta capacidad organizativa ser\u00e1 caracter\u00edstica permanente de los procesos reivindicativos y de las diferentes expresiones pol\u00edticas a lo largo del siglo XX.<\/p>\n\n\n\n

La Revoluci\u00f3n Mexicana produce un marco constitucional que busca reflejar la esencia de la lucha social. Entre los procesos de construcci\u00f3n de un nuevo Estado, se destacan especialmente el reconocimiento de estructuras territoriales importantes. Una de ellas es la figura de la institucionalidad local, la cual es reflejada en la Ley del Municipio Libre, que se expide en el marco revolucionario, a\u00fan antes de la Constituci\u00f3n y que luego esta asume en su integridad. Es M\u00e9xico pionero en la elecci\u00f3n popular de autoridades locales y en el reconocimiento del espacio institucional del municipio como una instancia b\u00e1sica para la construcci\u00f3n de la institucionalidad p\u00fablica. Esto es particularmente relevante, dado que en los albores del siglo XX, la estructura de M\u00e9xico era predominantemente agraria y rural. Las autoridades y poderes pol\u00edticos locales tienen una especial importancia en la construcci\u00f3n de la actual estructura pol\u00edtica mexicana (SEDATU, 2012).<\/p>\n\n\n\n

El otro aspecto importante del nuevo pacto social posrevolucionario es el referente a la tierra. El Art\u00edculo 27 de la Constituci\u00f3n de 1917, estableci\u00f3 la base del proceso agrario, y rural, de M\u00e9xico. Este art\u00edculo, en torno del cual girar\u00e1, durante el \u00faltimo siglo, la historia de los procesos sociales ligados al campo mexicano, defini\u00f3 los principios b\u00e1sicos de la propiedad. Es la base de la estructura Agraria, pero tambi\u00e9n de las riquezas naturales y del patrimonio estrat\u00e9gico de la naci\u00f3n. Establece el l\u00edmite a la propiedad, el r\u00e9gimen de los ejidos, los derechos de los campesinos, la limitaci\u00f3n a la creaci\u00f3n de empresas rurales para la explotaci\u00f3n de la tierra, el car\u00e1cter inalienable de la propiedad ejidal, el r\u00e9gimen de comuneros y ejidatarios y establece las responsabilidades del Estado para la preservaci\u00f3n y promoci\u00f3n de los modelos campesinos como parte esencia y estrat\u00e9gica del campo mexicano.<\/p>\n\n\n\n

La conformaci\u00f3n del espacio rural del pa\u00eds puede seguirse en el proceso denominado reparto agrario que establece las bases de la actual sociedad rural. En este proceso se pueden distinguir tres grandes etapas, en las que primar\u00e1 el debate entre la privatizaci\u00f3n de la peque\u00f1a agricultura o el modelo colectivo b\u00e1sico del ejido.<\/p>\n\n\n\n

La primera que corresponde al proceso iniciado en el momento mismo de la revoluci\u00f3n entre 1915 y 1934, de grandes convulsiones en la construcci\u00f3n de la nueva institucionalidad, donde la idea del movimiento constitucionalista liderado por Venustiano Carranza impone la idea de que el ejido ser\u00e1 una forma transitoria hacia la creaci\u00f3n de un amplio sector de peque\u00f1os propietarios rurales. Esta vis\u00f3n se aplica en las definiciones y principios incorporados en el Art\u00edculo 27 de la Constituci\u00f3n, donde se retoma el sentido de que la tierra, y sus riquezas, es de inter\u00e9s p\u00fablico y de dominio de la naci\u00f3n, quien puede otorgarla en diferentes formas de usufructo, garantizado su funci\u00f3n social. Durante este per\u00edodo prima la idea del ejido y el reparto como un camino para la creaci\u00f3n de una base para la propiedad privada. Sin embargo el proceso de reparto en este per\u00edodo es lento y no se logra modificar sustancialmente la estructura agraria, a pesar de las reformas institucionales, debido a problemas de gobernabilidad y precaria institucionalidad que logr\u00f3 que prevalecieran los intereses de los hacendados sobre los d\u00e9biles movimientos y organizaciones campesinas y de pobladores rurales. No se debe olvidar que el modelo de ejido no s\u00f3lo se liga a parcelas agr\u00edcolas, sino que prima el concepto de los poblados, en un modelo que se denomina n\u00facleos agrarios.<\/p>\n\n\n\n

La segunda, se inicia en 1934 con la aceleraci\u00f3n del proceso de distribuci\u00f3n de la tierra. La revoluci\u00f3n mexicana, al igual que el procesos de independencia, no signific\u00f3 una transformaci\u00f3n pronta de la estructura y concentraci\u00f3n de la tierra. Pasar\u00edan varias d\u00e9cadas antes de que se produzca el real reparto agrario, el cual, en su fase m\u00e1s importante se produce en la d\u00e9cada del los a\u00f1os treinta del siglo pasado, durante el Gobierno de L\u00e1zaro C\u00e1rdenas, donde se alcanzan significativas transformaciones en la estructura de la tierra, producto de la reinstauraci\u00f3n amplia y generalizada del ejido, como modelo privilegiado de acceso del campesinado a la tierra y a medios de sustento. Este per\u00edodo signific\u00f3 una profunda transformaci\u00f3n social y pol\u00edtica y la realizaci\u00f3n de muchos de los sue\u00f1os revolucionarios, que signific\u00f3 pasar de 11% a 52% la participaci\u00f3n de la producci\u00f3n ejidal como proporci\u00f3n de la producci\u00f3n agr\u00edcola total en s\u00f3lo una d\u00e9cada (SEDATU, 2012). En la base del reparto agrario de C\u00e1rdenas se encontraba la concepci\u00f3n del ejido como figura colectiva, lo cual signific\u00f3, adicionalmente, el fortalecimiento de diferentes formas de organizaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Dentro del modelo de alta intervenci\u00f3n p\u00fablica del Estado Mexicano Revolucionario, la organizaci\u00f3n social se constitu\u00eda en una prioridad. Por ello crea y promueve organizaciones de base ligadas al partido de gobierno, PRI, la Confederaci\u00f3n Nacional Campesina que aglutina las Ligas campesinas y se constituye en un \u00f3rgano de expresi\u00f3n de las demandas de ejidatarios, comuneros y peque\u00f1os agricultores. La CNC cumple un importante papel en las definiciones de pol\u00edticas para la defensa del ejido y los modelos de propiedad social. En sus reivindicaciones, en este per\u00edodo, no hay expresi\u00f3n alguna sobre lo rural, manteniendo claridad sobre el tema agrario (Guzm\u00e1n, 2000).<\/p>\n\n\n\n

Al proceso intenso de reparto agrario cardenista, sigui\u00f3 una estrategia de colonizaci\u00f3n que fue impulsada por los gobiernos sucesivos, con el fin de promover la peque\u00f1a propiedad e incorporar tierras a la frontera agr\u00edcola. Estas estrategias correspondieron nuevamente a visiones alternativas de fomento a la propiedad individual, frente a la colectiva, propia de los ejidos. No obstante, durante este per\u00edodo se desarroll\u00f3 una s\u00f3lida institucionalidad p\u00fablica de soporte que signific\u00f3 una alta intervenci\u00f3n del Estado en el proceso campesino, particularmente en los ejidos, donde la administraci\u00f3n y decisiones productivas de los campesinos estaban fuertemente intervenidas por las decisiones p\u00fablicas. La inversi\u00f3n p\u00fablica en el sector se increment\u00f3, particularmente en el financiamiento de obras de riego e infraestructura de transporte.<\/p>\n\n\n\n

Durante este per\u00edodo, hasta inicio de los a\u00f1os setenta, la producci\u00f3n agr\u00edcola creci\u00f3 en forma significativa, formando parte importante del gran auge econ\u00f3mico mexicano. Sin embargo, este per\u00edodo vio el crecimiento y fortalecimiento de las empresas comerciales agr\u00edcolas, antes que la consolidaci\u00f3n de modelos campesinos eficientes en integrados en los mercados. Sucesivas pol\u00edticas agrarias introdujeron modificaciones a las estrategias de intervenci\u00f3n y apoyo a los ejidatarios y colonos, en el marco de un modelo de desarrollo de sustituci\u00f3n de importaciones que condujo a la consolidaci\u00f3n del modelo industrial y de su referente espacial, la urbanizaci\u00f3n. Las condicione macroecon\u00f3micas implicaron un sesgo urbano que se tradujo en procesos de descapitalizaci\u00f3n de campo y el freno al crecimiento de la actividad agr\u00edcola, particularmente manifiesto en un retroceso en la ampliaci\u00f3n de la frontera agr\u00edcola que se evidencia a inicios de la d\u00e9cada de los a\u00f1os sesenta.<\/p>\n\n\n\n

Durante los per\u00edodos presidenciales de D\u00edas Ordaz y Echeverria se reactiv\u00f3 el reparto agrario y nuevamente se le otorga importancia al ejido como modelo colectivo de explotaci\u00f3n agr\u00edcola, en un intento por enfrentar el escenario de polarizaci\u00f3n en el campo, ya no referido a la concentraci\u00f3n de la tierra, sino a los diferenciales de desarrollo de la agricultura comercial y la campesina, que registraba enormes deficiencias en su productividad, organizaci\u00f3n econ\u00f3mica, formalizaci\u00f3n y fragmentaci\u00f3n. Particularmente este \u00faltimo aspecto seguir\u00e1 afectando la vida de los ejidos, producto de los mecanismo de cesi\u00f3n inflexible de los derechos de usufructo, que por la v\u00eda de la herencia, principalmente, fueron siendo subdivididos hasta l\u00edmites que hicieron del minifundio un problema estructural para la producci\u00f3n agr\u00edcola campesina.<\/p>\n\n\n\n

Una de las principales estrategias introducidas en la pol\u00edtica agraria, fue la de promover y favorecer modelos asociativos al interior de los ejidos, con el prop\u00f3sito de darle un sentido empresarial a la explotaci\u00f3n agr\u00edcola, que lograse un mejor nivel de integraci\u00f3n a las din\u00e1micas de los mercados favorecidos por el crecimiento de la demanda, producto de la intensa urbanizaci\u00f3n. Este aspecto es de significativa relevancia en el proceso campesino mexicano, ya que enfrenta al modelo tradicional de la explotaci\u00f3n colectiva del ejido, fuertemente dirigida por las pol\u00edticas p\u00fablicas y la intervenci\u00f3n de sus aparatos burocr\u00e1ticos, con un modelo basado en organizaciones de productores para el uso asociativo de las tierras parceladas para explotaci\u00f3n individual y de tierras comunes con una orientaci\u00f3n m\u00e1s clara de v\u00ednculos de mercado (G\u00f3mez, 1996).<\/p>\n\n\n\n

Esta estrategia condujo a una nueva forma de organizaci\u00f3n del ejido y a nuevas formas de organizaci\u00f3n en zonas de colonizaci\u00f3n. Como hemos visto, el ejido cuenta, desde su inicio, con una estructura de organizaci\u00f3n basada en su asamblea y en decisiones colectivas, sin embargo, esta estructura no necesariamente se tradujo en el fortalecimiento de organizaciones sociales de base campesina que actuaran como interlocutoras fuertes al reivindicar sus derechos frente al Estado.<\/p>\n\n\n\n

La lucha campesina ha estado presente en la discusi\u00f3n de los enfoques de la pol\u00edtica agraria y en las definiciones de los instrumentos de intervenci\u00f3n. Sin embargo, hay un hecho pol\u00edtico particular en M\u00e9xico que marca estos movimientos. El procesos pol\u00edtico revolucionario evolucion\u00f3 en las d\u00e9cadas posteriores a la revoluci\u00f3n hacia la creaci\u00f3n de un modelo pol\u00edtico basado en un partido \u00fanico, con una amplia estructura corporativa que promovi\u00f3 las organizaciones sociales, sindicales, obreras y campesinas que ejercieron significativa presi\u00f3n y se constituyeron en actores relevantes, con la aparici\u00f3n de m\u00faltiples organizaciones de reivindicaci\u00f3n y de car\u00e1cter contestatario. La mayor parte de las organizaciones mencionadas tienen adscripci\u00f3n al PRI, partido que gobern\u00f3 desde su conformaci\u00f3n en los a\u00f1os veinte, hasta el final del siglo.<\/p>\n\n\n\n

El eje central de la lucha campesina, hasta los a\u00f1os ochenta, se centr\u00f3 en el discurso reivindicativo del acceso a la tierra, el fortalecimiento del ejido como estructura b\u00e1sica y la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas integrales de apoyo a la producci\u00f3n campesina, tanto al interior de los ejidos, como en la peque\u00f1a producci\u00f3n privada fuera de ellos. Igualmente se manifestaban por los derechos de los trabajadores agr\u00edcolas de las empresas comerciales que explotaban el campo.<\/p>\n\n\n\n

De otra parte, en 1984 se crea el Consejo Nacional Agropecuario, como gremio c\u00fapula de las empresas agr\u00edcolas, que agrup\u00f3 a las m\u00e1s importantes agremiaciones de productores grandes y medianos, con la finalidad de representar a la iniciativa privada en el campo. Hoy est\u00e1 constituida por m\u00e1s de 80 organismos empresariales regionales y nacionales. El CNA ha tenido gran influencia en las decisiones de pol\u00edtica p\u00fablica, defendiendo la libre empresa, la protecci\u00f3n de la agricultura en los escenarios de libre comercio y la inversi\u00f3n p\u00fablica en apoyo a la agricultura. Si bien, sus plataformas consideran temas como la pobreza rural, esta organizaci\u00f3n tiene un discurso mucho m\u00e1s focalizado en los intereses sectoriales de la agricultura, no en el sentido amplio de lo rural.<\/p>\n\n\n\n

La situaci\u00f3n de la producci\u00f3n campesina, a inicios de los a\u00f1os ochenta, segu\u00eda siendo altamente dependiente de los recursos p\u00fablicos y de intervenci\u00f3n de un conjunto amplio de instituciones oficiales en los procesos productivos y de desarrollo. Esto ayud\u00f3 a que la profunda crisis econ\u00f3mica de los a\u00f1os ochenta golpeara doblemente a la econom\u00eda campesina e hiciera m\u00e1s evidentes las restricciones y limitaciones que el modelo de reparto agrario ten\u00eda y la persistencia de enormes rezagos y problemas sociales. A finales de los a\u00f1os ochenta se hac\u00eda evidente la contradicci\u00f3n entre los logros pol\u00edticos que entra\u00f1a el acceso a la tierra para millones de campesinos y las carencias en desarrollo social que se manifiestan en la persistencia de altos \u00edndices de marginaci\u00f3n al interior de las tierras de propiedad social.<\/p>\n\n\n\n

La tercera etapa se inicia con los a\u00f1os 90, en el marco del cambio de modelo econ\u00f3mico de M\u00e9xico y el ingreso de lleno en las reformas institucionales propias del Consenso de Washington, con reformas macroecon\u00f3micas por la estabilidad, apertura comercial, fortalecimiento del mercado, reforma y reducci\u00f3n del Estado y menor intervenci\u00f3n p\u00fablica. El marco m\u00e1s significativo de estas reformas lo constituye la suscripci\u00f3n del Tratado de Libre Comercio de Am\u00e9rica del Norte que establece un escenario de desaf\u00edos muy importante para la agricultura.<\/p>\n\n\n\n

En el marco de las dificultades propias del desarrollo de los ejidos, se abre el proceso de reforma m\u00e1s profunda en la legislaci\u00f3n agraria, con la reforma al Art\u00edculo 27 Constitucional, como resultado de un proceso pol\u00edtico de modificaci\u00f3n profunda de las estrategias de desarrollo agrario, campesino y rural. Este proceso abarca la d\u00e9cada de los noventa y concluye con la expedici\u00f3n de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001.<\/p>\n\n\n\n

El eje central de la reforma se bas\u00f3 en la necesidad de darle a la propiedad social un nuevo car\u00e1cter jur\u00eddico que le permitiera una mejor inserci\u00f3n en las din\u00e1micas capitalistas de la inversi\u00f3n, capitalizaci\u00f3n y modernizaci\u00f3n empresarial de los ejidos. Se buscaba, en el marco de las nuevas pol\u00edticas de cambios estructurales, incorporar al campo en las reformas. Menos intervenci\u00f3n estatal, mayores garant\u00edas a los derechos de propiedad de los campesinos, eliminaci\u00f3n de restricciones a la participaci\u00f3n de empresas comerciales en la explotaci\u00f3n de los ejidos y abrir las posibilidades de inversi\u00f3n privada en las tierras ejidales. Todo esto implic\u00f3 una reforma constitucional y ajustes a la ley agraria.<\/p>\n\n\n\n

Durante los a\u00f1os 90 a 92 se produce una verdadera efervescencia de debates y luchas en torno a las reformas. Las organizaciones campesinas intentaron hacer frente com\u00fan con la conformaci\u00f3n del Congreso Agrario Permanente, que abri\u00f3 procesos amplios de debate y elabor\u00f3 propuestas alternativas. En esencia, la naturaleza de la lucha campesina se centraba en como enfrentar el riesgo de una nueva concentraci\u00f3n de la propiedad por parte del capital privado y las posibilidades de la expulsi\u00f3n de los campesinos de sus tierras y ejidos, al privilegiar la propiedad privada sobre la propiedad social. Uno de los puntos centrales de la reforma consisti\u00f3 en la declaratoria del final del reparto agrario que hab\u00eda constituido el sustento de la reforma agraria desde el momento mismo de la Revoluci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Este proceso, de profundas implicaciones jur\u00eddicas, pero especialmente pol\u00edticas y econ\u00f3micas, se tradujo en una reforma negociada con dificultades, pero finalmente validada por la mayor parte de las organizaciones campesinas, dando paso a un proceso de reforma que ayud\u00f3 a completar el panorama de un pa\u00eds ajustado a las reformas estructurales, donde el mercado ten\u00eda un papel privilegiado como motor de desarrollo. Este proceso fue acompa\u00f1ado de una reestructuraci\u00f3n del aparato p\u00fablico, cuyo rasgo distintivo fue el de desmontar muchas de las estructuras burocr\u00e1ticas de apoyo al campo, a\u00fan cuando nunca con los alcances que se vieron en otros pa\u00edses latinoamericanos que siguieron procesos similares.<\/p>\n\n\n\n

Las reformas a la Ley Agraria y el proceso de formulaci\u00f3n de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, constituyen el nuevo marco con el cual se inicia al presente siglo. Hasta estas reformas, las estrategias de desarrollo agrario y campesino y la lucha de las organizaciones del campo se hab\u00edan concentrado en la reivindicaci\u00f3n campesina y de sus derechos sobre la tierra, principalmente. Pero a partir de la LDRS se abre una perspectiva m\u00e1s amplia ligada a lo rural como una categor\u00eda m\u00e1s amplia y abarcante que lo estrictamente agrario. La LDRS pas\u00f3 por profundos procesos de debate, que condujeron, incluso, a que una primera versi\u00f3n aprobada por el Congreso de la Uni\u00f3n, fuera vetada por el Gobierno del PAN en 2000, para luego de ser reformulada, encontrar el consenso pol\u00edtico amplio a finales de 2001.<\/p>\n\n\n\n

La importancia de lo rural est\u00e1 manifiesta en las estrategias de pol\u00edtica p\u00fablica referidas al campo y a la agricultura, contenidas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y de toda la institucionalidad que de ella se deriva, la cual mantiene la marca clara de lo rural, como una representaci\u00f3n de ese mundo agr\u00edcola. El caso de esta Ley, es especialmente significativo ya que bajo la denominaci\u00f3n de rural, engloba todos los aspectos relativos a la agricultura, incluyendo la agricultura familiar, la de propiedad social, la comercial y la agroexportadora, al igual que un claro enunciado a la convocatoria de todos los marcos de pol\u00edticas sectoriales que tienen v\u00ednculo con la agricultura y el espacio rural. Se incluyen mecanismos de gesti\u00f3n que involucran lo ambiental, econ\u00f3mico, social, infraestructura, laboral y pol\u00edtico institucional. Este marco normativo y de Pol\u00edtica de Estado evidencia la importancia pol\u00edtica del concepto de lo rural, vinculado a lo agr\u00edcola, en el entramado de intereses y discursos pol\u00edticos reivindicativos de los productores agr\u00edcolas.<\/p>\n\n\n\n

Implicaciones de los enfoques de ruralidad con enfoque territorial<\/h3>\n\n\n\n

De acuerdo con las aproximaciones conceptuales anteriores, en esta secci\u00f3n se busca establecer la importancia del uso de tipolog\u00edas territoriales como una aplicaci\u00f3n al tratamiento de lo rural. El punto de partida es la definici\u00f3n de los objetos de clasificaci\u00f3n rural o urbano, \u00bfa qui\u00e9n se le aplica el calificativo?, lo cual es generalmente vago o impreciso en el momento de establecer lo rural. Como hemos visto, lo rural es un atributo de un espacio o de un grupo poblacional. En este caso hemos de elegir en relaci\u00f3n con el uso y aplicaci\u00f3n que se quiere dar a la clasificaci\u00f3n y por tanto la reflexi\u00f3n se inicia por establecer las formas de tal clasificaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Habr\u00eda diversas entradas a la discusi\u00f3n sobre una definici\u00f3n de lo rural, una de ellas, la que tiene que ver con sus implicaciones en la formulaci\u00f3n y gesti\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas. \u00bfCu\u00e1l es la pertinencia pragm\u00e1tica de una discusi\u00f3n sobre las diferentes definiciones de lo rural para la definici\u00f3n de pol\u00edticas de desarrollo? La respuesta a esta pregunta puede tener tres formas diferentes de ser abordada, la primera, desde una perspectiva t\u00e9cnica positiva que se basa en un an\u00e1lisis de los procesos concretos del espacio y el territorio, la segunda, desde la visi\u00f3n pragm\u00e1tica de las pol\u00edticas p\u00fablicas y sus instrumentos de intervenci\u00f3n, la tercera, desde el espacio pol\u00edtico e ideol\u00f3gico.<\/p>\n\n\n\n

El uso de tipolog\u00edas territoriales en M\u00e9xico, difiere de acuerdo con el sector y prop\u00f3sito. Existe una clasificaci\u00f3n oficial de \u00e1reas que marcan en forma determinante las pol\u00edticas p\u00fablicas, la cual est\u00e1 basada en mediciones de marginaci\u00f3n, creando unas categor\u00edas que se aplican a localidades y municipios (muy alta, alta, media y baja marginalidad). En t\u00e9rminos de ruralidad la clasificaci\u00f3n oficial es aplicada a las localidades, no a los municipios, y se establece la clasificaci\u00f3n de rural (hasta 2,500 habitantes), semiurbana (de 2,500 a 15,000 habitantes) y urbana (superior a 15,000 habitantes). Sin embargo, la clasificaci\u00f3n de municipios rurales es tambi\u00e9n aplicada, sobre la base de la preeminencia de estas categor\u00edas.<\/p>\n\n\n\n

El an\u00e1lisis de tipolog\u00edas se ha hecho m\u00e1s complejo ya que las principales estrategias de pol\u00edtica p\u00fablica que afecta al mundo rural ha aplicado sus propias regionalizaciones, zonificaciones y categorizaciones, como lo hemos visto en el cap\u00edtulo correspondiente. Las pol\u00edticas sociales cuentan con una micro-regionalizaci\u00f3n que resta peso a las tipolog\u00edas dicot\u00f3micas de tipo urbano-rural y considera la integralidad del territorio para las intervenciones p\u00fablicas. Las pol\u00edticas medioambientales han dado importancia a las micro-cuencas como estructura territorial que igualmente minimizan la importancia de las diferencias urbano-rurales. Finalmente las estrategias de desarrollo rural (en el concepto ampliado que M\u00e9xico maneja, que lo diferencia de la mayor parte de los pa\u00edses latinoamericanos) establece formalmente el uso de las categor\u00edas rural \u2013 semiurbano \u2013 urbano mencionadas, pero en la pr\u00e1ctica de sus estrategias, contempla el espacio en forma continua.<\/p>\n\n\n\n

En el an\u00e1lisis de los programas mencionados se hace una b\u00fasqueda y seguimiento de estos elementos, pero no es f\u00e1cil alcanzar a identificar las contribuciones, alcances y l\u00edmites en forma concluyente.<\/p>\n\n\n\n

En primera instancia es necesario tomar en consideraci\u00f3n la dimensi\u00f3n pol\u00edtica del concepto rural y su papel en la reivindicaci\u00f3n de los derechos e intereses de una amplia poblaci\u00f3n, heredera hist\u00f3rica de su naturaleza campesina, que se identifica claramente con una forma de vida, localizaci\u00f3n espacial y tradici\u00f3n, en oposici\u00f3n a la poblaci\u00f3n urbana, tambi\u00e9n claramente identificada por localizaci\u00f3n y condiciones de vida, tal como lo hemos visto desde una perspectiva sociol\u00f3gica.<\/p>\n\n\n\n

Esta diferenciaci\u00f3n se hace muy importante en el proceso de conformaci\u00f3n de los patrones actuales de distribuci\u00f3n espacial de la poblaci\u00f3n en M\u00e9xico, que ha sido el producto de la consolidaci\u00f3n de un modelo de desarrollo industrial y de servicios a partir de fines de la primera mitad del siglo pasado. El modelo, soportado en diferentes estrategias de desarrollo, acompa\u00f1a una reconfiguraci\u00f3n de los espacios de poder y la redistribuci\u00f3n de las \u00e9lites, desde la predominancia de la econom\u00eda soportada en la agricultura, hacia una econom\u00eda industrial, que implic\u00f3 la creaci\u00f3n de amplios mercados laborales urbanos, alimentados, en gran medida, de intensos contingentes de migrantes desde el espacio rural al urbano. La forma como se fueron orientando las pol\u00edticas p\u00fablicas y las inversiones, profundizaron las brechas y desequilibrios entre las poblaciones urbanas y el espacio rural. En este per\u00edodo se dieron condiciones econ\u00f3micas que afectaron negativamente al sector agropecuario, particularmente por su descapitalizaci\u00f3n, al soportar con sus excedentes el despegue industrial, como en los t\u00e9rminos de intercambio frente a las econom\u00edas urbanas, constituyendo el denominado \u2018impuesto a la agricultura\u2019, que signific\u00f3 una p\u00e9rdida neta de poder y capacidad econ\u00f3mica en el campo. De alguna forma, este proceso, profundiza las desigualdades y crea claros desequilibrios en contra de la poblaci\u00f3n ligada a la agricultura y a aquella residente en poblaciones rurales.<\/p>\n\n\n\n

En M\u00e9xico este proceso es antecedido, y acompa\u00f1ado, por el reparto agrario, que signific\u00f3 la reconfiguraci\u00f3n del espacio rural de modelos de alt\u00edsima concentraci\u00f3n de tierra y predominio de grandes latifundios, a un esquema basado en la Propiedad Social de la Tierra, que desarroll\u00f3 un modelo de usufructo de la tierra a peque\u00f1os productores rurales por la v\u00eda de reforma agraria y estableci\u00f3 el uso colectivo de ejidos y tierras comunales que alcanzan el 52% del territorio nacional. Esto cre\u00f3 una condici\u00f3n especial del mundo rural, en la cual el concepto de ejidatario o comunero (beneficiarios del reparto agrario), que con los peque\u00f1os campesinos de propiedad individual, aparecen como la expresi\u00f3n clave de una clase social de enorme importancia. Las organizaciones de estos grupos se constituyen en parte esencial del andamiaje institucional del pa\u00eds, en torno a movimientos e intereses campesinos, al tiempo que la institucionalidad p\u00fablica establece una estructura para la reforma agraria y la justicia agraria, que marca profundamente el sentido de lo rural en M\u00e9xico. No obstante, fuera de la propiedad social se encuentran las tierras m\u00e1s productivas del pa\u00eds y con base en la propiedad privada se concentra una proporci\u00f3n muy alta de peque\u00f1os productores agr\u00edcolas y poblaci\u00f3n rural.<\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, como se ha mencionado, este proceso no contradice el hecho de que entre el mundo urbano, metropolitano, concentrador de poblaci\u00f3n, y el mundo rural, se aplicaron estrategias pol\u00edticas y econ\u00f3micas que discriminaron lo rural y ampliaron las brechas territoriales. Esto signific\u00f3 la validaci\u00f3n de las banderas reivindicativas del mundo rural, del campesinado y de la agricultura, que puede ser vista en dos direcciones.<\/p>\n\n\n\n

La primera, la de la agricultura como sector econ\u00f3mico, abanderada por los gremios productivos, particularmente los de mayor capacidad empresarial que a trav\u00e9s de sus organizaciones, han mantenido un discurso permanente de reivindicaci\u00f3n de lo rural, expresado en las demandas, y logros, de modelos de protecci\u00f3n, fomento y asistencia a la agricultura como sector estrat\u00e9gico y a lo rural, como el escenario en el cual esta se desarrolla. El Consejo Nacional Agropecuario es la m\u00e1xima instancia que agrupa los intereses de la agricultura de mayor tama\u00f1o. Pol\u00edticamente considerado, este es un proceso claro e influyente de reivindicaci\u00f3n de lo rural, como agricultura, donde los \u00e9nfasis est\u00e1n colocados en el tema de soberan\u00eda alimentaria como marco fundamental de justificaci\u00f3n estrat\u00e9gica.<\/p>\n\n\n\n

La segunda est\u00e1 conformada por los peque\u00f1os productores campesinos, sean estos parte de la Propiedad Social, o propietarios privados de agricultura familiar. Estos grupos han mantenido una fuerte lucha por sus derechos y diversas organizaciones representan sus intereses. La Confederaci\u00f3n Nacional Campesina es una de las m\u00e1s representativas de este proceso. Si bien los intereses de estos grupos se identifican claramente con un sector de productores, su expresi\u00f3n reivindicativa, gira en torno a lo rural y el concepto de desarrollo rural es reconocido como las estrategias p\u00fablicas que permitir\u00e1n compensar y balancear los desequilibrios y sesgos que atentan contra sus derechos y limitan sus oportunidades.<\/p>\n\n\n\n

Estos procesos descritos, se reflejan con claridad en el escenario pol\u00edtico y en su institucionalidad. Lo rural adquiere una gran importancia, al punto que una porci\u00f3n significativa de diputados federales, en el Congreso de la Uni\u00f3n, se consideran representantes rurales, los cuales hacen presencia activa en particular en la Comisi\u00f3n Permanente de Desarrollo Rural del Congreso. Esto establece con claridad la importancia pol\u00edtica de la bandera de lo rural como una expresi\u00f3n clara de los intereses de los productores agropecuarios y una manifestaci\u00f3n de la leg\u00edtima reivindicaci\u00f3n hist\u00f3rica de territorios, regiones y poblaciones que han sido v\u00edctimas de pol\u00edticas discriminatorias y excluyentes.<\/p>\n\n\n\n

Establecer un objeto de la pol\u00edtica es una tarea b\u00e1sica para definir sus estrategias e instrumentos. Pareciera que no hay preocupaci\u00f3n en la mayor\u00eda de las pol\u00edticas rurales por el hecho de estar fundamentalmente concebidas como una extensi\u00f3n de las pol\u00edticas sectoriales para la agricultura. Esto define el objeto de lo rural como id\u00e9ntico al objeto de las pol\u00edticas agr\u00edcolas. Esta concepci\u00f3n predominante, se encuentra cada vez m\u00e1s enfrentada al hecho de que la realidad de la econom\u00eda, la sociedad y la cultura de las poblaciones vinculadas a la agricultura est\u00e1 vinculada a dimensiones ajenas a la actividad agr\u00edcola. Persistir en esta visi\u00f3n restringe la llegada al objeto mismo de la pol\u00edtica, deja de lado su verdadera naturaleza extra agraria y desconoce los procesos no agr\u00edcolas que conforman su propia realidad.<\/p>\n\n\n\n

Esto conduce a la preocupaci\u00f3n sobre si es necesaria una pol\u00edtica para lo rural o si una pol\u00edtica agr\u00edcola es suficiente. Si es una pol\u00edtica agr\u00edcola es claro que las precisiones sobre lo rural salen sobrando ya que la focalizaci\u00f3n del objeto est\u00e1 definido por el tema sectorial. Este tema no es menor. As\u00ed se refleja en uno de los dilemas m\u00e1s fuertes de la mayor\u00eda de los ministros de agricultura del continente que tienen bajo su responsabilidad dos temas que se traducen en una cierta esquizofrenia institucional: la agricultura y el desarrollo rural. En aquellos pa\u00edses donde los ministerios de agricultura se han desprendido de esta segunda responsabilidad, el objeto de pol\u00edtica es econ\u00f3mico sectorial, a la manera de los ministerios de industria o de turismo. Pero en aquellos que siguen teniendo la doble responsabilidad, a la focalizaci\u00f3n sectorial han de agregarle una focalizaci\u00f3n hacia lo rural en un sentido amplio del desarrollo. En este caso la especificaci\u00f3n del objeto rural se convierte en una necesidad apremiante. Sin embargo, en la mayor\u00eda de los casos esto no ha llevado a una nueva definici\u00f3n, sino a la transferencia del objeto de la agricultura a lo rural y de all\u00ed la asimilaci\u00f3n en el objeto y en la focalizaci\u00f3n. Rural igual agr\u00edcola. Lo hemos visto en el an\u00e1lisis de las pol\u00edticas mexicanas para el sector.<\/p>\n\n\n\n

La constataci\u00f3n sobre las limitaciones de esta definici\u00f3n de lo rural ha conducido a una presi\u00f3n por ampliar el espectro del objeto de la pol\u00edtica rural, de lo agr\u00edcola (campesinado, agricultura familiar, trabajadores agr\u00edcolas, campesinos sin tierra) hacia un objeto m\u00e1s amplio que incluya otros beneficiarios o demandantes de una pol\u00edtica rural. Esto no ocurre en todos los casos, de hecho, en la mayor\u00eda de las pol\u00edticas de desarrollo rural sigue predominando la visi\u00f3n agr\u00edcola de lo rural. La principal restricci\u00f3n nace de la presi\u00f3n que tienen los ministerios de agricultura para hacer adaptaciones de sus instrumentos de pol\u00edtica (desarrollados para el sector agr\u00edcola) y de su capacidad institucional (evolucionada a partir de la pol\u00edtica sectorial) para cubrir una estrategia de desarrollo que tradicionalmente los ha desbordado. En s\u00edntesis, una institucionalidad para el sector econ\u00f3mico agr\u00edcola, que tiene  legitimidad, vigencia y pertinencia propia, no ha sido capaz de abordar el tema del desarrollo rural, m\u00e1s amplio, que desborda lo sectorial y que le cambia radicalmente el objeto de su pol\u00edtica, lo cual ha conducido a una reducci\u00f3n de lo rural como objeto de pol\u00edtica, a lo meramente agr\u00edcola. En el caso de M\u00e9xico esta tendencia se ha intentado romper con la Ley que ha provisto de un marco integral, intersectorial y multidimensional, la visi\u00f3n de lo rural, y que tiene un amplio camino por recorrer para consolidar la concurrencia o articulaci\u00f3n de pol\u00edticas como veh\u00edculo.<\/p>\n\n\n\n

No pasa lo mismo cuando el desarrollo rural ha sido sacado de la orbita de los ministerios de agricultura y se ha llevado a concepciones y objetos de pol\u00edtica m\u00e1s amplios de tipo transversal y no sectorial, como ocurri\u00f3 en M\u00e9xico con programas de significativa importancia entre los a\u00f1os setenta y noventa del siglo pasado. En estos casos el objeto ha variado, ha dejado su base sectorial y agr\u00edcola y ha adoptado una visi\u00f3n multisectorial, en lo econ\u00f3mico (agr\u00edcola y no agr\u00edcola) y multidimensional (medio ambiente, lo social, lo econ\u00f3mico, lo institucional, lo pol\u00edtico, lo cultural) que ha conducido naturalmente a lo territorial. Esto obviamente trae como consecuencia la necesidad de revisar una concepci\u00f3n de lo rural como agr\u00edcola, ya que entra en clara discrepancia con la l\u00f3gica de la pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

De otro lado es necesario tener en consideraci\u00f3n que otra de las concepciones dominantes en la pol\u00edtica rural es el profundo sentido compensatorio que la ha caracterizado. Desarrollo rural es, en M\u00e9xico, al igual que la mayor parte de los pa\u00edses, sin\u00f3nimo de programas de atenci\u00f3n a la poblaci\u00f3n marginada, a los m\u00e1s vulnerables, y sus estrategias han tenido un fuerte sabor asistencial, que es congruente con las justas reivindicaciones del campesinado, hist\u00f3ricamente excluido. En este caso el objeto y la focalizaci\u00f3n de la pol\u00edtica han sido grupos de poblaci\u00f3n espec\u00edficos y su \u00e9nfasis ha sido sectorial social. La definici\u00f3n de lo rural, en este caso, no es determinante de los sistemas de selecci\u00f3n de beneficiarios, la cual se hace en t\u00e9rminos de su condici\u00f3n social y no necesariamente referida a aspectos territoriales. En s\u00edntesis, este tipo de pol\u00edticas no tiene una especial preocupaci\u00f3n por la definici\u00f3n de lo rural, m\u00e1s all\u00e1 de una delimitaci\u00f3n demogr\u00e1fica, principalmente de densidad, como punto de acotamiento de su pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Estas apreciaciones conducen a una conclusi\u00f3n: la redefinici\u00f3n de lo rural no tiene una significativa relevancia para las pol\u00edticas sectoriales econ\u00f3micas agr\u00edcolas o las pol\u00edticas asistenciales sociales de desarrollo rural. Complementariamente, es posible afirmar que la necesidad de una redefinici\u00f3n de lo rural nace del surgimiento de otro tipo de pol\u00edticas, de pol\u00edticas transversales, integradoras, articuladoras de las pol\u00edticas sectoriales, nace de la emergente preocupaci\u00f3n por el territorio rural, en su integralidad y en su multisectorialidad, que se expresa plenamente en M\u00e9xico apenas en los \u00faltimos diez a\u00f1os, a partir de la LDRS.<\/p>\n\n\n\n

Hoy emerge una familia de pol\u00edticas nueva, al menos para las instituciones rurales y agr\u00edcolas, que se puede enmarcar en el ordenamiento territorial, en el desarrollo regional o en la gesti\u00f3n territorial. Sus m\u00e1ximos exponentes institucionales en M\u00e9xico son el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable y la muy nueva Secretar\u00eda de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbana. Estas pol\u00edticas no s\u00f3lo son diferentes de las pol\u00edticas econ\u00f3micas sectoriales agr\u00edcolas y de las pol\u00edticas sociales compensatorias, son complementarias a ellas, las articulan y las potencian en una sinergia nacida de una concepci\u00f3n del territorio como una expresi\u00f3n hist\u00f3rica de la sociedad y la naturaleza. No se oponen a ellas, no las substituyen, las complementan. Pero estas pol\u00edticas si cambian el objeto, estas pol\u00edticas tienen como foco de su acci\u00f3n el territorio, no un sector econ\u00f3mico, no grupos de poblaci\u00f3n, que siguen siendo objetos v\u00e1lidos, como destinatarios finales de las pol\u00edticas sectoriales, sino un objeto integrador de procesos, redes y din\u00e1micas territoriales. Es all\u00ed donde se encuentra la pertinencia de la redefinici\u00f3n de lo rural, como objeto de pol\u00edtica. En otras palabras, para las pol\u00edticas sectoriales no es importante el tema, para las pol\u00edticas territoriales el tema es vital.<\/p>\n\n\n\n

En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos y operativos de la gesti\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, estas consideraciones tienen consecuencias de enorme significado. La planeaci\u00f3n territorial, la inversi\u00f3n p\u00fablica, la institucionalidad, la econom\u00eda o la sustentabilidad dependen en forma cr\u00edtica de la definici\u00f3n de lo rural. El territorio no se puede ver de forma diferente a un continuo que va desde las zonas despobladas v\u00edrgenes de la intervenci\u00f3n humana, hoy en conservaci\u00f3n en su gran mayor\u00eda, hasta los grandes centros y conglomerados metropolitanos. Una red de centros, una malla de regiones, espacios interactuantes, definen el mapa de los territorios. En la visi\u00f3n territorial resulta incomprensible considerar que los procesos de desarrollo en centros poblados menores o medianos, denominados urbanos tradicionalmente, puedan ser considerados independientes de las regiones rurales de las cuales y para las cuales viven. Son bien conocidas las limitaciones que tal definici\u00f3n implican para las inversiones, la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos o el desarrollo econ\u00f3mico. Las m\u00faltiples evidencias sobre los centros urbanos con funciones rurales, o los procesos de rur-urbanizaci\u00f3n, o las funciones urbanas de importantes \u00e1reas rurales, cuestionan claramente la dicotom\u00eda existente entre lo urbano y lo rural, cualquiera sea la definici\u00f3n utilizada.<\/p>\n\n\n\n

Una visi\u00f3n sobre lo territorial llevar\u00eda a la necesidad de realizar una clasificaci\u00f3n o tipificaci\u00f3n de los espacios territoriales, en forma independiente de la concentraci\u00f3n poblacional o del peso de la agricultura. El territorio est\u00e1 conformado por niveles, capas de acuerdo con las estrategias de pol\u00edticas p\u00fablicas que se busque manejar. Un territorio nacional, conformado por regiones, conformadas por estados, conformados por subregiones, conformadas por municipios, conformados por localidades, dan un ejemplo de la estructura de capas  que tiene el territorio en el caso de M\u00e9xico, desde el punto de vista de gesti\u00f3n pol\u00edtico-institucional. Esta jerarqu\u00eda y su respectiva subsidiaridad, da la idea clara de la necesidad de establecer los tipos de territorios, en su propia dimensi\u00f3n o nivel espacial, en forma integral.<\/p>\n\n\n\n

En M\u00e9xico las regiones tienen sus caracter\u00edsticas que obviamente rebasan lo urbano-rural. Son una combinaci\u00f3n de centros regionales metropolitanos y una red de centros con sus respectivas \u00e1reas de interacci\u00f3n e influencia, como hemos visto. Al bajar a los estados, se presenta una situaci\u00f3n similar, y as\u00ed sucesivamente hasta lo local. Podr\u00eda verse como una estructura fractal, donde en cada nivel se reproduce la idea de un centro y su \u00e1rea de influencia, hinterland. Cada nivel contiene integralmente a sus precedentes. En este caso es de vital importancia la identificaci\u00f3n de las particularidades de cada unidad territorial en cada nivel territorial, en forma integral, sin separar los n\u00facleos de los territorios (mal llamado urbano) de su cuerpo (mal llamado rural). La estructura de capas podr\u00eda expresar, simult\u00e1neamente, la existencia de redes, de conectores, de flujos, de interacciones entre cada uno de los componentes (unidades territoriales de nivel inferior) determinados por las funciones que cada uno de ellos cumplen en una estructura de red, los cuales van conformando la estructura de su nivel superior.<\/p>\n\n\n\n

En el caso de las pol\u00edticas territoriales, la definici\u00f3n de lo urbano y lo rural en t\u00e9rminos de umbrales, de cotas, de l\u00edneas precisas y su diferenciaci\u00f3n en t\u00e9rminos de pol\u00edtica, se constituye en una barrera, en una limitaci\u00f3n y en un dique para su propia formulaci\u00f3n, gesti\u00f3n e implementaci\u00f3n, restringe, limita, coarta. Raz\u00f3n por la cual no se aplica en forma concluyente en las pol\u00edticas de M\u00e9xico, salvo para definiciones gen\u00e9ricas y usos estad\u00edsticos. Se podr\u00eda hablar de vocaciones territoriales, con soporte en su base econ\u00f3mica, por ejemplo de territorios (locales, municipales, subregionales, estaduales, regionales) con vocaci\u00f3n de econom\u00eda primaria, es decir altamente dependientes de recursos naturales. Pero, si en este caso, denominamos a tales estados, por ejemplo el de Sinaloa, como estados rurales, no ser\u00eda l\u00edcito excluir de ellos a sus capitales. Igual ocurre con un municipio, si su vocaci\u00f3n de econom\u00eda primaria le hace rural, lo ser\u00e1 incluyendo su n\u00facleo, su cabecera, su centro urbano. Otro tanto ocurrir\u00e1 si la clasificaci\u00f3n adecuada a los prop\u00f3sitos del desarrollo territorial se realiza en consideraci\u00f3n a sus condiciones ambientales, pol\u00edticas o culturales.<\/p>\n\n\n\n

Una s\u00edntesis de las clasificaciones utilizadas para focalizaci\u00f3n o priorizaci\u00f3n de algunas de las m\u00e1s importantes pol\u00edticas p\u00fablicas en M\u00e9xico, en las \u00faltimas d\u00e9cadas, se puede apreciar en la tabla siguiente:<\/p>\n\n\n\n

Pol\u00edtica<\/td>Criterios<\/td><\/tr><\/thead>
Constituci\u00f3n Nacional<\/td>\u2026 desarrollo rural integral, con el prop\u00f3sito de generar empleo y garantizar a la poblaci\u00f3n campesina el bienestar \u2026 y fomentar\u00e1 la actividad agropecuaria \u2026<\/td><\/tr>
Ley de desarrollo rural sustentable<\/td>Distritos de Desarrollo Rural \u2026 poblaci\u00f3n y actividades econ\u00f3micas fuera de los n\u00facleos considerados urbanos \u2026<\/td><\/tr>
Ley de asentamientos humanos<\/td>\u2026 asentamientos humanos, como poblados y regiones<\/td><\/tr>
Ley de planeaci\u00f3n<\/td>Estados y municipios<\/td><\/tr>
Ley de equilibrio ecol\u00f3gico<\/td>Ecosistemas<\/td><\/tr>
Ley agraria<\/td>El ejido, las comunidades<\/td><\/tr>
Nueva Secretar\u00eda de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano<\/td>Ejidos, microrregiones, centros urbanos<\/td><\/tr>
Compa\u00f1\u00eda Nacional de Subsistencia Populares, CONASUPO<\/td>Consumidores urbanos y rurales, productores agr\u00edcolas<\/td><\/tr>
Programa de Inversiones P\u00fablicas para el Desarrollo Rural, PIDER<\/td>Regionalizaciones que deber\u00edan contar con un polo, estimado en poblaciones medias de 100 mil habitantes y localidades y regiones con potencial productivo y carencia de infraestructura<\/td><\/tr>
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, COPLAMAR<\/td>Pobres de zonas urbanas y rurales<\/td><\/tr>
Programa Nacional Alimentario, PRONAL<\/td>Consumidores urbanos y rurales, productores agr\u00edcolas<\/td><\/tr>
Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL<\/td>Poblaci\u00f3n marginada urbana y rural<\/td><\/tr>
Programa de Desarrollo Humano, OPORTUNIDADES<\/td>Poblaci\u00f3n marginada urbana y rural<\/td><\/tr>
Programa Nacional de Modernizaci\u00f3n del Campo<\/em> 1990-1994 y el Programa Nacional Agropecuario y de Desarrollo Rural<\/em> 1995-2000<\/td>Productores agr\u00edcolas<\/td><\/tr>
Programa de Apoyos Directos al Campo, PROCAMPO<\/td>Productores agr\u00edcolas<\/td><\/tr>
Apoyo y Servicios a la Comercializaci\u00f3n Agropecuaria, ASERCA<\/td>Productores agr\u00edcolas<\/td><\/tr>
Programa Nacional de Seguridad Alimentaria, PESA<\/td>Productores agr\u00edcolas pobres<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n

Esta reflexi\u00f3n conduce inevitablemente a una cr\u00edtica fuerte de la dicotom\u00eda urbano-rural que ha acompa\u00f1ado los an\u00e1lisis sobre las pol\u00edticas p\u00fablicas, no las pol\u00edticas mismas, que en el caso de M\u00e9xico no hacen aplicaci\u00f3n operacional y efectiva del concepto. Las definiciones por densidad, tama\u00f1o de las aglomeraciones poblacionales o condiciones administrativas, resultan siempre limitantes, desconsideradas de la naturaleza del territorio, desconocedoras de la importancia de las interacciones y limitantes del las estrategias de desarrollo.<\/p>\n\n\n\n

En conclusi\u00f3n, para las pol\u00edticas sectoriales en M\u00e9xico no es de gran trascendencia la redefinici\u00f3n de lo rural y para sus pol\u00edticas territoriales, las definiciones existentes, o su ajuste, est\u00e1n en contrav\u00eda de su propio enfoque de integraci\u00f3n territorial. Lo que es pertinente es una revisi\u00f3n de las razones pol\u00edticas, ideol\u00f3gicas y culturales de un concepto que es m\u00e1s lo que restringe que lo que aporta a la calidad, eficiencia y eficacia de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas al desarrollo.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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