El enfoque territorial incorpora integralmente lo rural

La definición de lo rural ha sido una discusión permanente entre quienes han trabajado los temas regionales y territoriales, especialmente en las aproximaciones al tema urbano y metropolitano. Paradójicamente, no es así entre los especialistas y responsables de políticas rurales. En general se ha asumido una definición estrecha, pero nítida, asimilando lo rural a lo bucólico, a lo agrícola y a las poblaciones dispersas en los territorios. Esto está íntimamente ligado con una concepción del desarrollo, de la modernidad y de la visión de un progreso basado en las comodidades y el confort que sólo se considera posible en la vida urbana, como privilegiada ruta civilizadora. Muchas de las razones que lo explican se hunden en la historia de ocupación del espacio y en los valores asumidos por las sociedades postindustriales y fortalecidas por la actual dinámica de la economía global.

Habría diversas entradas a la discusión sobre una definición de lo rural, pero quisiera limitarme a la que tiene que ver con sus implicaciones en la formulación y gestión de políticas públicas.

¿Cuál es la pertinencia pragmática de una discusión sobre la necesidad de redefinir lo rural para la definición de políticas de desarrollo?

Establecer un objeto de la política es una tarea básica para definir sus estrategias e instrumentos. Pareciera que no hay preocupación en la mayoría de las políticas rurales por el hecho de estar fundamentalmente concebidas como una extensión de las políticas sectoriales para la agricultura. Esto define el objeto de lo rural como idéntico al objeto de las políticas agrícolas. Esta concepción, insisto, predominante, se encuentra cada vez más enfrentada al hecho de que la realidad de la economía, la sociedad y la cultura de las poblaciones vinculadas a la agricultura está vinculada a dimensiones ajenas a la actividad agrícola. Persistir en esta visión restringe la llegada al objeto mismo de la política, deja de lado su verdadera naturaleza extra agraria y desconoce los procesos no agrícolas que conforman su propia realidad.

Esto conduce a la preocupación sobre si es necesaria una política para lo rural o si una política agrícola es suficiente. Si es una política agrícola es claro que las precisiones sobre lo rural salen sobrando ya que la focalización del objeto está definida por el tema sectorial. Este tema no es menor. Así se refleja en uno de los dilemas más fuertes de la mayoría de los ministros de agricultura del continente que tienen bajo su responsabilidad dos temas que se traducen en una cierta esquizofrenia institucional: la agricultura y el desarrollo rural. En aquellos países donde los ministerios de agricultura se han desprendido de esta segunda responsabilidad, el objeto de política es económico sectorial, a la manera de los ministerios de industria o de turismo. Pero en aquellos que siguen teniendo la doble responsabilidad, a la focalización sectorial han de agregarle una focalización hacia “lo rural” en un sentido amplio del desarrollo. En este caso la especificación del objeto “rural” se convierte en una necesidad apremiante. Sin embargo, en la mayoría de los casos esto no ha llevado a una nueva definición, sino a la transferencia del objeto de la agricultura a lo rural y de allí la asimilación en el objeto y en la focalización. Rural igual agrícola.

La constatación sobre las limitaciones de esta definición de lo rural ha conducido a una presión por ampliar el espectro del objeto de la política rural, de lo agrícola (campesinado, agricultura familiar, trabajadores agrícolas, sin tierra, etc.) hacia un objeto más amplio que incluya otros beneficiarios o demandantes de una política rural. Esto no ocurre en todos los casos, de hecho, en la mayoría de las políticas de desarrollo rural sigue predominando la visión agrícola de lo rural. La principal restricción nace de la presión que tienen los ministerios de agricultura para hacer adaptaciones de sus instrumentos de política (desarrollados para el sector agrícola) y de su capacidad institucional (evolucionada a partir de la política sectorial) para cubrir una estrategia de desarrollo que tradicionalmente los ha desbordado. En síntesis, una institucionalidad para el sector económico agrícola, que tiene vigencia y pertinencia propia, no ha sido capaz de abordar el tema del desarrollo rural, más amplio, que desborda lo sectorial y que le cambia radicalmente el objeto de su política, lo cual ha conducido a una reducción de lo rural como objeto de política, a lo meramente agrícola.

No pasa lo mismo cuando el desarrollo rural ha sido sacado de la orbita de los ministerios de agricultura y se ha llevado a concepciones y objetos de política más amplios de tipo transversal y no sectorial. En estos casos el objeto ha variado, ha dejado su base sectorial y agrícola y ha adoptado una visión multisectorial, en lo económico (agrícola y no agrícola) y multidimensional (medio ambiente, lo social, lo económico, lo institucional, lo político, lo cultural) que ha conducido naturalmente a lo territorial. Esto obviamente trae como consecuencia la necesidad de revisar una concepción de lo rural como agrícola, ya que entra en clara discrepancia con la lógica de la política.

De otro lado es necesario tener en consideración que otra de las concepciones dominantes en la política rural es el profundo sentido compensatorio que la ha caracterizado. Desarrollo rural es, en la mayor parte de los países, sinónimo de programas de atención a la población marginada, a los más vulnerables, y sus estrategias han tenido un fuerte sabor asistencial. En este caso el objeto y la focalización de la política han sido grupos de población específicos y su énfasis ha sido sectorial social. La definición de lo rural, en este caso, no es determinante de los sistemas de selección de beneficiarios, la cual se hace en términos de su condición social y no necesariamente referida a aspectos territoriales. En síntesis, este tipo de políticas no tiene una especial preocupación por la definición de lo rural, más allá de una delimitación demográfica, principalmente de densidad, como punto de acotamiento de su política.

Estas apreciaciones conducen a una conclusión: la redefinición de lo rural no tiene una significativa relevancia para las políticas sectoriales económicas agrícolas o las políticas asistenciales sociales de desarrollo rural. Complementariamente, es posible afirmar que la necesidad de una redefinición de lo rural nace del surgimiento de otro tipo de políticas, de políticas transversales, integradoras, articuladoras de las políticas sectoriales, nace de la emergente preocupación por el territorio rural, en su integralidad y en su multisectorialidad.

Hoy emerge una familia de políticas nueva, al menos para las instituciones rurales y agrícolas, que se puede enmarcar en el ordenamiento territorial, en el desarrollo regional o en la gestión territorial. Estas políticas no sólo son diferentes de las políticas económicas sectoriales agrícolas y de las políticas sociales compensatorias, son complementarias a ellas, las articulan y las potencian en una sinergia nacida de una concepción del territorio como una expresión histórica de la sociedad y la naturaleza. No se oponen a ellas, no las substituyen, las complementan. Pero estas políticas si cambian el objeto, estas políticas tienen como foco de su acción el territorio, no un sector económico, no grupos de población, que siguen siendo objetos válidos de las políticas sectoriales, sino un objeto integrador de procesos, redes y dinámicas territoriales. Es allí donde se encuentra la pertinencia de la redefinición de lo rural, como objeto de política. En otras palabras, para las políticas sectoriales no es importante el tema, para las políticas territoriales el tema es vital.

En términos prácticos y operativos de la gestión de políticas públicas, estas consideraciones tienen consecuencias de enorme significado. La planeación territorial, la inversión pública, la institucionalidad, la economía o la sostenibilidad dependen en forma crítica de la definición de lo rural. El territorio no se puede ver de forma diferente a un continuo que va desde las zonas despobladas vírgenes de la intervención humana, hoy en conservación en su gran mayoría, hasta los grandes centros y conglomerados metropolitanos. Una red de centros, una malla de regiones, espacios interactuantes, definen el mapa de los territorios. En la visión territorial resulta incomprensible considerar que los procesos de desarrollo en centros poblados menores o medianos, denominados “urbanos” tradicionalmente, puedan ser considerados independientes de las regiones “rurales” de las cuales y para las cuales viven. Son bien conocidas las limitaciones que tal definición implican para las inversiones, la provisión de bienes públicos o el desarrollo económico. Las múltiples evidencias sobre los centros urbanos con funciones rurales, o los procesos de rur-urbanización, o las funciones urbanas de importantes áreas rurales, cuestionan de forma importante la dicotomía existente entre lo urbano y lo rural, cualquiera sea la definición utilizada.

Una visión sobre lo territorial llevaría a la necesidad de realizar una clasificación o tipificación de los espacios territoriales, en forma independiente de la concentración poblacional o del peso de la agricultura. El territorio está conformado por niveles, “capas” de acuerdo con las estrategias de políticas públicas que se busque manejar. Un territorio nacional, conformado por regiones, conformadas por estados, conformados por subregiones, conformadas por municipios, conformados por localidades, dan un ejemplo de la estructura de “capas” que tiene el territorio en el caso de México, desde el punto de vista de gestión político-institucional. Esta jerarquía y su respectiva subsidiaridad, da la idea clara de la necesidad de establecer los tipos de territorios, en su propia dimensión o nivel espacial, en forma integral.

Volviendo al caso de México, las regiones tienen sus características que obviamente rebasan lo urbano-rural. Son una combinación de centros regionales metropolitanos y una red de centros con sus respectivas áreas de interacción e influencia. Al bajar a los estados, se presenta una situación similar, y así sucesivamente hasta lo local. Podría verse como una estructura fractal, donde en cada nivel se reproduce la idea de un centro y su área de influencia. Cada nivel contiene integralmente a sus precedentes. En este caso es de vital importancia la identificación de las particularidades de cada unidad territorial en cada nivel territorial, en forma integral, sin separar los núcleos de los territorios (mal llamado urbano) de su cuerpo (mal llamado rural). La estructura de “capas” podría expresar, simultáneamente, la existencia de redes, de conectores, de flujos, de interacciones entre cada uno de los componentes (unidades territoriales de nivel inferior) determinados por las funciones que cada uno de ellos cumplen en una estructura de red, los cuales van conformando la estructura de su nivel superior.

En el caso de las políticas territoriales, la definición de lo urbano y lo rural en términos de umbrales, de cotas, de líneas precisas y su diferenciación en términos de política, se constituye en una barrera, en una limitación y en un dique para su propia formulación, gestión e implementación, restringe, limita, coarta. Se podría hablar de vocaciones territoriales, con soporte en su base económica, por ejemplo de territorios (locales, municipales, subregionales, estaduales, regionales) con vocación de economía primaria, es decir altamente dependientes de recursos naturales. Pero, si en este caso, denominamos a tales estados, por ejemplo, como estados rurales, no sería lícito excluir de ellos a sus capitales. Igual ocurre con un municipio, si su vocación de economía primaria le hace rural, lo será incluyendo su núcleo, su cabecera, su centro urbano. Otro tanto ocurrirá si la clasificación adecuada a los propósitos del desarrollo territorial se realiza en consideración a sus condiciones ambientales, políticas o culturales.

Esta reflexión conduce inevitablemente a una crítica fuerte de la dicotomía urbano-rural que ha acompañado las políticas públicas. Las definiciones por densidad, tamaño de las aglomeraciones poblacionales o condiciones administrativas, resultan siempre limitantes, desconsideradas de la naturaleza del territorio, desconocedoras de la importancia de las interacciones y limitantes de las estrategias de desarrollo. La definición que más se aproxima a una visión útil desde la perspectiva territorial es la de base económica aplicada (parcialmente) por Chile, basada en el peso de la economía agrícola, que no implica la fractura del territorio, cada territorio es rural, en este caso, cada municipio es rural considerando su área concentrada y su área dispersa. Sin embargo, su virtud no emana del clasificador urbano-rural, sino del hecho de considerar al territorio integralmente.

En conclusión, para las políticas sectoriales no es de gran trascendencia la redefinición de lo rural y para las políticas territoriales, las definiciones existentes, o su ajuste, están en contravía de su propio enfoque. Lo que es pertinente es una revisión de las razones políticas, ideológicas y culturales de un concepto que es más lo que restringe que lo que aporta a la calidad, eficiencia y eficacia de políticas públicas orientadas el desarrollo.