Enfoque territorial aplicado en Brasil: Territorios de Ciudadanía

Este texto es traducción del capítulo correspondiente del libro Políticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil Avanços e Desafios, Série Desenvolvimento Rural Sustentáve, IICA, Brasil, 2010

La política de desarrollo rural de Brasil ha sufrido una significativa transformación durante la primera década del presente siglo, constituyéndose en una versión emblemática de lo que se ha denominado como una nueva generación de políticas públicas para el espacio rural. En el contexto Latinoamericano se sigue con especial atención la concepción, instrumentación y gestión de los instrumentos, desarrollos institucionales y modelos de implementación de los diferentes componentes de esta estrategia.

La reconstrucción del proceso que ha conducido a la creación de esta estructura institucional de política pública, tiene un enorme valor en la dirección de ayudar a la sostenibilidad futura de los logros alcanzados, al redireccionamiento de los procesos que deban ser revisados y, muy especialmente, a apoyar la gestión del conocimiento como herramienta que permita una mayor apropiación de la política por parte de los actores sociales involucrados y los agentes públicos que se han comprometido con su éxito.

En el presente análisis se parte del reconocimiento de tres grandes etapas de evolución de la política de desarrollo de los territorios rurales de Brasil. La primera que comprende los antecedentes que dieron el marco de gestación de las bases sobre las cuales se logró construir la estrategia pública y el involucramiento de las bases sociales; la segunda se refiere al proceso de construcción de la estrategia, de su ajuste y puesta en operación como un programa de carácter nacional; y la tercera que hace referencia a la consolidación de la estrategia como un programa que compromete la voluntad política del Gobierno brasilero en pleno, a través de los Territorios de Ciudadanía.

Para el presente análisis de sistematización del proceso, se ha tenido en consideración que en el desarrollo de una política pública siempre se generan acciones de carácter político que involucran los procesos sociales y públicos donde se expresan diferentes manifestaciones de ejercicio de poder, las cuales van perfilando y haciendo realidad la voluntad política expresada en decisiones que comprometen a los movimientos sociales y a las instituciones públicas. En cada una de las fases de evolución de la política, definidas arriba, se han dado este tipo de decisiones que explican y consolidan los avances o retrocesos del proceso, definiendo hitos políticos en cada una de ellas. 

Estas decisiones políticas se traducen en definiciones de carácter institucional que crean las estructuras de operación del Programa y los mecanismos de formalización y ordenamiento de la participación de todos los agentes que participan en la gestión, al igual que en las decisiones de orientación de gasto público. Todo este proceso es acompañado por espacios de reflexión, estudio y análisis técnico que proporciona sustento a las decisiones institucionales y ayudan a comprender los aspectos políticos.

En el siguiente análisis se presentan los principales hitos, momentos cruciales, de carácter político, institucional y técnico que ha seguido la política de desarrollo de los territorios rurales de Brasil en el período 2000 a 2010, tomando como referencia las tres fases que ha seguido. 

La política de desarrollo rural y de apoyo a la agricultura familiar de Brasil presentó un giro significativo a partir del año 2003, al darle un carácter explícitamente territorial, con la adopción de una estrategia que implicó la creación de una estructura institucional y de un conjunto de procesos de gestión de la política pública que marcó un nuevo rumbo a las políticas de desarrollo agrario.

Pero este cambio en la política es el producto de procesos políticos y de desarrollo institucional que se venían gestando en Brasil desde años atrás y de un momento político particularmente favorable para el reconocimiento de la importancia del espacio rural y de la agricultura familiar en los intereses estratégicos nacionales, particularmente asociados a aspectos como la cohesión territorial y social. El acenso de una visión política que privilegia los derechos y la gestión participativa, se encontró con procesos sociales de enorme significado y fuerza política para dar como resultado la construcción de una política que significa un paso importante en la construcción de nuevos caminos de institucionalidad pública.

La primera fase identificada en el presente análisis corresponde a los antecedentes y situaciones previas a la puesta en marcha, en 2003 de la estrategia denominada, Programa de Desarrollo de los Territorios Rurales de Brasil. Entre ellos se destacan a continuación los hitos más significativos en los aspectos políticos, institucionales y técnicos, ocurridos en esta fase.

Antecedentes de la construcción de la política

Status ministerial de los asuntos agrarios y de agricultura familiar

El proceso político que dio origen a la estrategia actual de desarrollo rural se remonta a las luchas agrarias y a la construcción de políticas e instituciones cada vez más democráticas para la atención a la agricultura familiar, como respuesta a la presión ejercida por los actores rurales a través de sus propias organizaciones rurales y de movimientos de reivindicación, tanto en la lucha por la tierra, como en la búsqueda de reconocimiento al trabajo rural, a los derechos de los agricultores familiares y, en general, de la sociedad rural.

La crisis desatada a finales de los años noventa por las enormes dificultades del Gobierno Federal para dar respuesta y tratamiento a los movimientos de reivindicación por el acceso a la tierra, que condujo a conflictos y situaciones de gran inestabilidad política en algunas regiones del país, condujeron a un cambio en el status político del tema de la agricultura familiar. Esto desembocó en la decisión del Gobierno de Fernando Enrique Cardozo de reconstruir parte de la institucionalidad pública que había sido desmontada durante el período del presidente Collor de Melo en 1989^[1], cuando los vientos de las reformas estructurales fusionaron el Ministerio Extraordinario de la Reforma y el Desarrollo Agrario, con el Ministerio de Agricultura en un único ministerio.

En esas circunstancias se crea el Ministerio de Política Agrícola y Desarrollo Agrario a finales de 1999^[2], integrando las áreas de reforma agraria y agricultura familiar en una estructura institucional que significó el reconocimiento político a los movimientos sociales y de trabajadores que buscaban reivindicación en el campo. En el año 2000^[3] este toma la actual denominación de Ministerio de Desarrollo Agrario, MDA.

Uno de los aspectos que mayor fortaleza le confiere a la creación de este ministerio es la definición de un Programa Nacional de Fortalecimiento a la Agricultura Familiar, PRONAF, que involucra los fondos destinados a la asistencia financiera a proyectos de infraestructura y servicios municipales y otros fondos destinados al tema de reforma agraria y agricultura familiar. De esta forma el ministerio cuenta con recursos propios para el desarrollo del sus acciones propias.

Este proceso de cambio tiene una clara significación en términos del balance de poder y de relevancia política de los asuntos agrarios y de agricultura familiar, toda vez que este cambio institucional responde a una demanda de los actores sociales, respecto de la inconveniencia de que estos asuntos corran el riesgo de invisibilidad al pertenecer a un ministerio con responsabilidad principalmente sectorial, con énfasis en la agricultura comercial. Este debate, común a muchos países de la región, tiene un sustrato de carácter político que se expresa en la movilización de las organizaciones sociales y de productores. En síntesis, la recuperación de esta institucionalidad, en Brasil, tiene un transfondo reivindicativo y político, que refleja el resultado de las luchas de las organizaciones sociales. 

El eje central de esta reforma es el de reconocer que el tema de desarrollo rural, reforma agraria y agricultura familiar tiene una naturaleza sectorial diferente a la de la agricultura como sector económico. Sin embargo el estatuto del MDA no deja su sustrato sectorial, toda vez que su objetivo fundamental está centrado en ‘reforma agraria y promoción del desarrollo sostenible del segmento rural constituido por agricultores familiares’^[4]. En este sentido, el MDA es constituido a inicios de la década como un ministerio sectorial, enfocado a la agricultura para un segmento específico de agricultores familiares.

El Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar, PRONAF, antecedentes de una política de largo aliento

Desde su formalización en 1996^[5], el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar, PRONAF, ha sido el estructurante de las acciones públicas para el desarrollo rural de Brasil. En primera instancia fue creado al interior del Ministerio de Agricultura, pero luego ha sido el instrumento de política que ha vertebrado el accionar de Ministerio de Desarrollo Agrario en sus componentes de desarrollo rural.

El ámbito de competencias o temas cubiertos por el PRONAF se centra en las necesidades más importantes de los agricultores familiares, considerando de forma integral los aspectos de fortalecimiento de la empresa agrícola del agricultor familiar (financiamiento, capacidades y tecnología) y su entorno productivo (infraestructura). Los recursos públicos asignados a esta política se constituyeron en fondos que han permitido una estructura fiscal de ejecución que ha prevalecido en el tiempo

Hay ciertos rasgos desde su diseño original que han significado su sostenibilidad en el tiempo y su capacidad para adaptarse a las diferentes orientaciones de política pública. Entre ellos se destaca su condición descentralizada de ejecución, concibiendo un esquema de gestión con los estados y municipios, donde ellos actúan como cogestores del Programa y se establecen mecanismos de gestión a través de procesos de planeación municipal que conducen a planes de desarrollo rural local, donde se priorizan sus demandas.

La estructura descentralizada del PRONAF estableció las competencias de las autoridades de las entidades municipales y sus Consejos Municipales de Desarrollo Rural, en el estatal, las respectivas instancias responsables del desarrollo rural y los Consejos Estatales de Desarrollo Rural y en el federal, el Ministerio y el Consejo Nacional del PRONAF, antecesor del actual CONDRAF, con preeminencia pública, pero con la presencia de organizaciones rurales.

Colegiados en la cabeza de la política pública

La conformación de una instancia colegiada para el logro de procesos consensuados de política pública se crea con el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sustentable, CNDR^[6], en el año 2000, bajo los principios de concertación entre las instituciones públicas involucradas y responsables de estrategias públicas que afecten el desarrollo agrario. Este órgano forma parte funcional permanente del ministerio y tiene responsabilidades sobre planeación y orientación de las políticas públicas en el sector. Su composición es primordialmente pública, donde 14 de sus 21 miembros eran funcionarios del Estado, 6 correspondían a organizaciones no gubernamentales y sólo uno representaba organizaciones de cooperativas de productores.

El CNDR crea para su operación un conjunto de cámaras técnicas que deben apoyar las decisiones en temas como asistencia técnica y extensión, crédito rural, reforma agraria y presupuesto de inversión.

Es en el año 2003 cuando se crea una de las instancias políticas más significativas en el proceso político agrario de Brasil, al modificarse el anterior Consejo que pasa a denominarse, CONDRAF^[7], que sustituye al anterior CNDR con la participación de los actores sociales, de las organizaciones de productores, sumándose a las instituciones públicas responsables de políticas. Las funciones básicas y responsabilidad orientadora de la política no cambia sustantivamente, sin embargo su composición si. De sus 38 miembros, 24 son representantes de los actores sociales del mundo rural, con una amplia pluralidad de participación.

Este cambio implica una suerte de escenario de concertación que abarca temas estratégicos, más que operacionales de la gestión pública. Mientras en CNDR tenía responsabilidades específicas sobre la operación de los principales instrumentos de la política pública, tales como la aprobación de planes de inversión y acción de las instituciones relacionadas al Ministerio, el CONDRAF tiene responsabilidades asociadas con la definición de directrices amplias de política pública en lo referente a las grandes orientaciones para el logro de metas de desarrollo sustentable, de combate a la pobreza, logro de equidad social, de articulación de políticas, servir de interlocutor y apoyo a la interpretación de las demandas sociales en las estrategias de las políticas, proponer alianzas entre actores sociales, académicos y técnicos, proponer desarrollos legislativos y estimular mecanismos de participación y control social en el marco de los consejos estatales y municipales.

Sin duda, la concepción del Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sustentable, constituyen avances significativos en el reconocimiento y legitimidad de la participación de los actores sociales en las definiciones de política pública en un marco de concertación y consenso. 

Colegiados municipales para institucionalizar la participación

La participación de las organizaciones sociales y de los grupos de agricultores familiares en los procesos de definición y gestión de la política pública para el desarrollo rural se ha encontrado un esquema de consolidación a través de los colegiados territoriales. Estas estructuras han ido consolidándose a lo largo del tiempo, iniciando con la estructura de colegiados territoriales del nivel municipal, estatal y federal, desde su denominación en 1996. En un inicio los colegiados se convirtieron en estructuras que permitieron la gestión conjunta de las entidades públicas y los agricultores familiares, aplicando modelos de negociación, consenso y cogestión. Si bien su naturaleza ha sido de carácter consultivo, no obligante para las decisiones de inversión pública, se han convertido en el escenario de construcción de una cultura de planeación, participación y negociación, que mucho beneficio trae al proceso de democratización de las decisiones relacionadas con políticas públicas.

La experiencia de colegiados se ha de considerar como uno de los soportes más significativos de la estrategia de desarrollo de los territorios rurales. Su importancia radica en que se ha convertido en el mecanismo institucional para darle un abrigo a los procesos de participación real, en cuanto, por este mecanismo es posible acceder a espacios de representación, legitimada con estructuras formales reconocidas por las instancias públicas y la normatividad, lo que significa la institucionalidad de la participación y la creación de mecanismos de viabilización de la reivindicación social.

El papel de los consejos municipales y estatales se relacionó con los procesos de planeación y gestión de las prioridades del PRONAF en la definición de prioridades locales y regionales para las acciones y programas orientados al desarrollo de la política de apoyo a la agricultura familiar, sobre la base de planes locales centrados en la actividad productiva agrícola de los pequeños productores, creando un antecedente significativo de planeación y gestión participativa.

Proceso de construcción del Programa de Desarrollo Sustentable de los Territorios Rurales

El territorio como foco de la política

En el año de 2003 se introduce en la concepción de la política un giro de enorme trascendencia al considerar que el entorno productivo de los agricultores familiares va más allá de sus condiciones económico productivas, reconociendo que el espacio geográfico, entorno social, político y cultural, así como las condiciones de la infraestructura natural y construida que rodea la empresa agrícola familiar, son determinantes de la viabilidad de un modelo sustentable de desarrollo rural y de agricultura familiar.

Los cambios en el enfoque son reflejados en el Decreto mismo de creación del CONDRAF donde se establece que será su función ‘considerar o território rural como foco do planejamento e da gestão de programas de desenvolvimento rural sustentável, a partir das inter-relações, articulações e complementaridades entre os espaços rurais e urbanos’^[8]. Esto implica un giro importante en el enfoque sectorial, centrado en la agricultura familiar y la reforma agraria, con la introducción de un enfoque nuevo de carácter eminentemente territorial, integral y multisectorial. Se puede considerar que este es un paso definitivo en la búsqueda de una política de orientación renovada para el desarrollo rural.

Esta decisión de pasar de un foco centrado en los temas fundiarios y de agricultura familiar a una concepción integral territorial, parte del reconocimiento de que los objetivos del desarrollo sustentable sobrepasan la dimensión económico productiva de la agricultura familiar e involucran otras esferas de la vida social. 

Así es reconocido en la decisión del Consejo de Desarrollo Rural Sustentable de conducir la lógica de asignación de prioridades de inversión, al interior del PRONAF Infraestructura, a unidades de carácter territorial a partir del 2003^[9], con la adecuación a niveles intermunicipales, reconociendo que esta instancia regional, frecuentemente usada por los estados, tiene la capacidad de potenciar el desarrollo territorial rural y brindar un apoyo más efectivo a los municipios incluidos en dichos recortes territoriales.

Igualmente se establece la necesidad e importancia de contar con un Plan de Desarrollo Territorial que identifique las prioridades en forma concertada entre los actores sociales y los agentes públicos, definiendo la importancia de los consensos publico privados como marca distintiva del nuevo tipo de política de carácter supra-municipal que integren áreas tales como asociativismo, comercialización y capacitación, en un marco microregional que involucre a las instancias locales, así como los componentes del entorno territorial.

Una Secretaría para el Desarrollo Territorial

A partir del año 2003 se inicia una separación de las competencias específicas territoriales de aquellas relacionadas más exclusivamente con el apoyo y fomento de la agricultura familiar. Específicamente, el componente relativo al contexto de gestión de las empresas de la agricultura familiar se considera asociada a su ámbito territorial, contemplando la multisectorialidad y multidimensionalidad de los componentes que influyen en las condiciones de desarrollo integral. 

De la mano de la secretaría técnica del CONDRAF se estableció un proceso de definición de política centrada en espacios territoriales con recortes diferentes a los municipios o estados, que da desarrollo al planteamiento de orientación territorial general expresada en la reorientación de la política pública de desarrollo rural. Allí se toma de decisión de crear una instancia en la organización del MDA como responsable de los componentes de la política asociados al entorno integral de la agricultura familiar. Este ajuste se concreta en la creación una estructura que diferencia tres componentes claves de la política, uno a cargo de la reforma agraria y los temas fundiarios, otro responsable de la agricultura familiar propiamente dicha que incluye el crédito, la asistencia técnica, el desarrollo de capacidades y aspectos de comercialización de la agricultura familiar y, un tercero, responsable de los territorios rurales.

Esta estructura se refleja en tres secretarías, la de Reforma Agraria, la de Agricultura Familiar, SAF, y la de Desarrollo Territorial, SDT. Esta última, nace formalmente en el año de 2004 y queda responsable de los aspectos más estructurales de la estrategia de desarrollo rural y de apoyo al entorno de desarrollo de la agricultura familiar. De esta forma se da un paso de significativa importancia en el fortalecimiento de una estrategia con claro enfoque territorial.

La estrategia de desarrollo rural de Brasil queda bajo responsabilidad de la SDT, incluyendo la formulación de planes de desarrollo rural a diferentes niveles territoriales, la negociación de los recursos que los diferentes ministerios dispongan para ser aplicados en el ámbito rural y de coordinar y fortalecer las acciones de los colegiados territoriales. Igualmente le es asignada la responsabilidad de servir de secretaría del CONDRAF.

En términos de gestión, la SDT se ve reforzada por la decisión del CONDRAF de establecer un criterio territorial al PRONAF, particularmente en su componente de infraestructura, posibilitando una capacidad de ejecución orientada a acciones y programas de carácter integral territorial. Tal como lo expresa el Consejo en resolución de agosto de 2003, ‘… a partir de 2003 a linha de ação do PRONAF infra-estrutura e serviços públicos municipais passe a atuar como suporte ao desenvolvimento rural de territórios rurais, contribuindo com as necessidades de investimento público, integrado as ações de associativismo, comercialização e capacitação, inerentes à Secretaria do CNDRS, além das outras políticas públicas correlatas cujas ações e atividades estejam previstas em um Plano de Desenvolvimento do Território Rural que venha a ser construído com a participação das organizações sociais e os governos locais’^[10].

De esta forma se dota a la política de desarrollo rural de una instancia orgánica que cuenta con un alto nivel de gestión y un soporte fiscal de inversión, que puede poner en marcha un proceso nuevo de desarrollo rural, dentro de un enfoque territorial, con el apoyo y soporte de las instancias máximas de política representadas en el CONDRAF.

El cambio de foco: de los agricultores al territorio

En el año 2003, con el reconocimiento político del territorio como expresión de la integralidad del entorno de gestión de la agricultura familiar, se asumen decisiones de carácter político y conceptual, de enorme trascendencia para la construcción de la actual política de desarrollo rural. La recién creada SDT, asume una definición de política llamada a transformar profundamente la orientación y gestión de la política pública del desarrollo rural. Se toma la decisión de introducir la unidad territorial como foco de la política de desarrollo rural, en forma complementaria a la política focalizada en la agricultura familiar que se fortalece en la SAF.

La SDT establece como su misión “apoiar a organização e o fortalecimento institucional dos atores sociais locais na gestão participativa do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais e promover a implementação e integração de políticas públicas”^[11]. En esta definición se establece el concepto de territorio rural como eje central de las acciones de desarrollo rural. 

Para ello se asume una definición de territorio que habrá de marcar en forma profunda la concepción general de la política. En el documento de orientación de la política, la SDT adopta la siguiente definición de territorio: “… um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial”^[12].  

En ella se han de destacar los siguientes aspectos claves. Primero la integración de lo urbano y lo rural en un mismo espacio geográfico que define la integralidad de las relaciones funcionales económicas y sociales entre los espacios de baja densidad  poblacional y los núcleos o centros con los cuales se relacionan. Segundo, el carácter multidimensional que introduce un balance con la visión predominantemente económica que ha prevalecido las concepciones más tradicionales de desarrollo rural y que introduce los aspectos sociales, ambientales, políticos y culturales como esenciales en la construcción de las acciones y programas. Tercero, la introducción del tema de la identidad y su relación con la cohesión social.

Estos son pilares fundamentales que permitieron establecer las rutas de acción de la Política de Desarrollo Sustentable de los Territorios Rurales, PDSTR, que estructura la gestión de la SDT desde el año 2004. Territorio como unidad, su carácter multidmensional y la identidad como estructurante, constituyen un paso adelante que le da prioridad, o precisión, al concepto de desarrollo rural, adoptando en todo su significado el desarrollo territorial, en los espacios rurales.

La adopción del territorio como unidad de gestión significó un punto de quiebre por cuanto se introdujo una diferenciación entre el espacio vivo, funcional, con dinámicas sociales y culturales, que no necesariamente se corresponden con los recortes espaciales y territoriales de la división político administrativa, reflejada en estados y municipios, como había sido hasta el año 2003. Se introduce el criterio de que la unidad de intervención de la política debe corresponder con la realidad territorial, regional y espacial, como condición para el logro de un mayor impacto de los instrumentos de política.

Directrices y criterios de la estrategia territorial

La adopción de un enfoque territorial para el abordaje de la estrategia, condujo al establecimiento de las directrices básicas que desde el inicio en el 2003, primer año de aplicación del enfoque, ha prevalecido en los lineamientos de gestión territorial.^[13]

El punto de partida es asumir el abordaje territorial como orientador general, definiendo al territorio como construcción social, diversa que determina el potencial de desarrollo para los actores rurales. Se entiende el desarrollo sustentable como un proceso que articula las dimensiones económico productivas, ambientales, culturales, sociales e institucionales, donde la participación de los actores sociales es clave, en condiciones de equidad y amplio acceso. 

Como base de la gestión territorial se reconoce la planeación desde lo local, de abajo arriba, de carácter participativo, en consonancia con los procesos de descentralización de las políticas públicas y buscando la autogestión de los territorios. En este marco se reconoció la importancia de la organización de los agricultores familiares y otros actores sociales, de su reconocimiento y empoderamiento para la gestión del territorio, al tiempo de la necesidad de promover las alianzas y la movilización. Esto implica la promoción de todas formas de acciones conjuntas entre las entidades de gobierno de los diferentes niveles territoriales, para el logro de sinergias con las organizaciones de la sociedad civil y las organizaciones de productores, trabajadores y pobladores rurales.

En consideración a la condición multidimensional de la política de desarrollo rural se identificó la necesidad de alcanzar esquemas de articulación de la oferta multisectorial de políticas y la demanda social organizada en el territorio, por medio de escenarios de negociación y concertación, de carácter participativo que conduzcan a una estructura real para compartir el poder decisorio en la asignación de prioridades.

Esta estrategia general se orientó con un objetivo explícito de reducción de las desigualdades económicas y sociales, con base en el logro de la inclusión de los agricultores familiares, de trabajadores rurales y de otros actores sociales en economías locales y regionales dinamizadas. Esto condujo a la implementación de criterios de focalización y priorización de las acciones y programas.

Estos principios requieren un tipo de arreglo institucional que posibilite el proceso de gestión social, para lo cual se asume la necesidad de adoptar o reforzar el modelo de estructuras colegiadas, de carácter consultivo y deliberativo, para lo cual se hace necesario reforzar los mecanismos de representación y participación directa de los actores sociales.

Estas directrices se sintetizan en unas prioridades que orientaron la construcción de la estructura general de implementación, las cuales se sintetizan en la necesidad de construir unos órganos colegiados fuertes y con capacidad, un sistema y proceso de planeación y gestión participativa y el desarrollo de capacidades en los actores sociales y agentes públicos para asumir el nuevo modelo de gestión. Complementariamente se consideró como un eje central la construcción de una capacidad real para negociar y concertar modelos de articulación de las iniciativas sociales, privadas y públicas en los territorios rurales.

Áreas de resultado como orientadoras de la gestión de la política pública

La estrategia adoptada por la SDT para la formulación de la política de desarrollo de los territorios rurales, se vio especialmente favorecida por la decisión de definir áreas de resultado que orientaran las acciones de las diferentes instancias participantes y de los procesos de planeación. Estas áreas de resultado han sido guías permanentes de los procesos institucionales, públicos y sociales, que han tenido lugar a lo largo de estos ocho años de aplicación.^[14]

La primera área de resultado se definió como el fortalecimiento de la gestión social del territorio, entendida como un proceso de construcción de una visión y acción que conduzca a un futuro compartido por los actores sociales, en el cual la concertación de intereses, visiones y capacidades colectivas se enfrentan en un escenario de discusión y gestión que conduzca a un proyecto territorial. Para ello se hace indispensable la creación institucional de instancias colegiadas y de procesos de planeación participativa que se traduzca en verdaderos pactos sociales que involucran a los actores sociales, desde sus demandas concertadas, y los agentes públicos, desde su oferta articulada. En un inicio se crearon comisiones de implantación de acciones territoriales que luego dieron paso a los Consejos Territoriales de Desarrollo Sustentable. Se definió como instrumento central de la gestión social territorial el proceso de formulación de Planes de Desarrollo Territorial Rural que conducen a la identificación y diseño de proyectos específicos que orienten la inversión pública, en un entorno de arreglos institucionales específico.

La segunda área de resultado se propuso el fortalecimiento de las redes de organizaciones sociales, como fundamento de todo el andamiaje de la participación social y fuente de la fuerza política que requiere un proceso de esta naturaleza. Se partió de la concepción del capital social como un activo central del territorio, incorporando las redes de cooperación, la creación de confianza para la acción colectiva, la integración de las organizaciones de actores y la solidez de los compromisos y acuerdos logrados entre ellos. Se reconoce que el territorio es escenario natural del conflicto, donde se encuentran intereses diversos, que requieren de un marco para ser abordados, para lo cual el capital social resulta definitivo para establecer la capacidad de cooperación interna y externa y la competitividad sistémica del territorio. En la posibilidad de fortalecer el capital social se identifica el desarrollo de capacidades humanas para el manejo de las relaciones sociales y en la capacidad del territorio para articular sus propias redes locales, fortalecidas por vínculos con redes externas que permitan incrementar la capacidad local, particularmente en aspectos técnicos de planeación y gestión de proyectos.

La tercera área de resultado se definió como un modelo de dinamización de la economía local, sobre la base de la creación de oportunidades de integración de las potencialidades endógenas del territorio con el fortalecimiento de las cadenas de valor que posibilitaran la inserción de las pequeñas empresas rurales, de integración funcional de los espacios económicos rurales y urbanos, agrícolas y no agrícolas, que se traduzcan en escenarios de generación de empleo e inclusión social. En particular se planteó la necesidad de priorizar la creación de mecanismos que promovieran la inserción de los agricultores familiares, las asociaciones de productores y las cooperativas en círculos dinámicos. El eje fundamental es la de la inserción exitosa de los productores locales en los flujos más dinámicos de las economías locales y regionales.

La cuarta área de resultado se fijó sobre el objetivo de lograr la articulación de la política pública en los espacios territoriales, entendiendo que una de las mayores virtudes del enfoque de territorio es el de aportar una visión integral de los componentes y dinámicas económicas y sociales, así como de los entornos ambientales, culturales y políticos. Las redes institucionales públicas, que tienen una oferta diversa de instrumentos de política para el apoyo al desarrollo, tienen la oportunidad de unirse sinérgicamente en modelos de gestión que están ligados a un proceso de concertación de proyecto territorial, concertado y validado políticamente. Esta estructura de coordinación en la aplicación de los instrumentos de política, se ve especialmente favorecida por la construcción de un plan de desarrollo territorial que actúa como vehículo de interlocución entre la demanda ordenada y la oferta articulada y con mecanismos institucionales de coordinación.

La creación de estas áreas de resultado has significado un punto de referencia de enorme importancia en su función estructurante de todos los componentes, actores y procesos que conforman el Programa de Desarrollo de los Territorios Rurales desde su inicio en el año 2003.

Delimitación de los territorios, del concepto a la acción

Desde el año 2003 se introduce la definición operacional del territorio rural, construidos a partir de criterios de definición que se soportan en la idea de que un recorte intermedio entre el municipio y el estado, es más adecuada a los propósitos de desarrollo, “porque a escala municipal é muito restrita para o planejamento e organização de esforços visando à promoção do desenvolvimento. E, ao mesmo tempo, a escala estadual é excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e de especificidades locais que precisam ser mobilizadas com este tipo de iniciativa”^[15]. Por esta razón se establece un criterio de territorio que se asemeja a las microrregiones de planificación^[16], en el entendido de que este nivel  “… é a unidade que melhor dimensiona os laços de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituições que podem ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento”¹⁷. 

Para la definición de los territorios se estableció un proceso de focalización y priorización que incluyó criterios de ruralidad, entendida desde su concepción de densidad y tamaño poblacional y de predominancia de agricultura familiar. Para ello se estableció un proceso que categorizó todas las midroregiones en ‘urbanas’, ‘intermedias’ y ‘rurales’ de acuerdo con las condiciones poblacionales. De esta clasificación resultaron 449 microregiones rurales, 63 intermedias y 44 urbanas, estableciéndose un primer criterio de elegibilidad en aquellas de carácter rural, las cuales fueron categorizadas en términos de prioridad respecto del peso que tiene la población objetivo de la política de agricultura familiar, usando para ello indicadores de número de asentados de la reforma agraria, densidad de pequeños productores e indicadores de desarrollo humano. Con estos criterios se hizo la selección de los primeros 40 territorios en el año de 2003.

A partir de esta primer delimitación territorial, de carácter técnico, realizada por la SDT se generó un proceso de delimitación que involucró a los gobiernos estatales y a los actores sociales de las microrregiones seleccionadas. Este proceso significó una convocatoria que buscaba la manifestación de los actores sociales sobre su propia percepción del recorte territorial. Este proceso tuvo como resultado, la redefinición del espacio, al develarse la identidad subyacente a cada espacio, territorio, en un proceso que reafirmó la naturaleza identitaria y cultural de los territorios. Como producto de este proceso, muchos de los recortes, originalmente microrregionales, se transformaron con la inclusión o exclusión de municipios del recorte original.

A diferencia de la primera fase de construcción y selección de microrregiones, la cual corresponde a un proceso netamente técnico, el proceso de delimitación territorial, por criterios de identidad, correspondió a acuerdos entre los actores territoriales y las instancias técnicas y políticas en los estados y la federación. De allí que la primera fase de la estrategia se denomina, en forma más que apropiada, Territorios de Identidad.

A partir de la experiencia del 2003 se inicia un proceso de adición anual de nuevos territorios, que condujo a un crecimiento de la cobertura de los territorios incluidos en la estrategia de 60, 84, 118, 158, 180, 200 y 240 en los años sucesivos, hasta el 2010. 

La construcción de los Colegiados Territoriales en Red

La creación de los colegiados territoriales, CODETER, se convirtió en un eje central de la implementación de la política ya que esta estructura institucional significa la base de participación y representación de los actores sociales locales, el escenario de concertación y negociación, el núcleo central de los procesos de planificación, la instancia de control social y el soporte político para la sostenibilidad de largo plazo de la estrategia.

La conformación de los colegiados se realizó mediante un proceso que contó con el poyo de los estados, y se apoyó en las experiencias previas, tanto de los consejos municipales y estatales, como de experiencias concretas de nivel territorial que habían tenido lugar en diferentes proyectos.

Los CODETER se considerados piezas fundamentales de la representación y de reivindicación de las demandas y garantía de los derechos. Un hecho de especial significado es la cesión de poder decisorio que implica para el gobierno federal, la creación de espacios que conduzcan a acciones e inversiones públicas surgidas de acuerdos sociales. Este modelo es extremadamente exigente en cuanto a la capacidad y cualificación de estos órganos colegiados, por esta razón, se hizo un especial esfuerzo en convertir a los consejos en un proceso de gestión social.

Tras un proceso de construcción de los colegiados en los primeros territorios en el año 2003, se establecieron las bases que han dado estructura y peso a esta instancia institucional. El CONDRAF formaliza la estructura y funcionalidad de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable en el año 2004^[17] cuando establece sus lineamientos y directrices de operación. Es evidente el sentido democratizador que se le quiere imprimir a estos colegiados, tanto en su composición, como en sus atribuciones. Se sintetiza esta expectativa en la definición del papel de los consejos como “espaços de decisão das questões estratégicas do desenvolvimento rural, com circulação de informações entre Conselheiros, e destes com a sociedade organizada, eliminando interferências político-partidárias e das oligarquias locais no processo decisório”^[18]. 

Bajo principios de representatividad, diversidad y pluralidad, los CODETER se sustentan en la concepción multidimensional del desarrollo, lo que conlleva a uno de los aspectos claves de su estructura interna caracterizada por la presencia de una amplia gama de grupos de interés, de instituciones públicas y de organizaciones sociales. Se hace énfasis en la necesidad de realizar procesos de convocatoria amplia, como parte de un proceso que se realiza en colaboración entre la SDT y los niveles federales, así como se busca de diferentes formas que las instancias locales y estatales formalicen la existencia y den reconocimiento de los CODETER^[19].

Recogiendo la necesidad de aumentar la representación social en los colegiados, como había ocurrido con el CONDRAF, se establece un principio de paridad basado en que el consejo debería estar conformado por un mínimo de 50% de actores sociales y un máximo de 50% de agentes públicos, creando un balance de enorme importancia para los procesos de toma de decisión.

La estructura interna de los CODETER, aún cuando con diferencias regionales, ha seguido una organización basada en una asamblea general, un grupo directivo, un núcleo técnico y cámaras temáticas, cada una con una secretaría. Esta estructura se fue perfilando y ajustando en el tiempo, enfrentando diverso tipo de dificultades para su conformación, pero mostrando sus bondades. La definición de un núcleo técnico es de especial significancia, ya que se busca reunir la capacidad pública existente en los territorios y una red de entidades socias que tienen presencia o intereses en el territorio y que aportan capacidad técnica al grupo de organizaciones sociales y a los agentes públicos que conforman el CODETER.

La evolución de los colegiados es desigual, correspondiendo con diversos grados de desarrollo institucional, sin embargo es claro que se han ido consolidando, al punto que en el año 2010 se ha constituido una Red de Colegiados, a nivel nacional, que muestra un nivel de organización y presencia, que está llamada a jugar un papel significativo en la continuidad y fortalecimiento de la política.

Soporte técnico en campo a la creación del proceso territorial

Para la puesta en marcha de la estrategia territorial se estableció una estructura operativa en la SDT basada en una red de articuladores, conformada por técnicos que han cumplido la función de promoción, información, acompañamiento, asesoramiento y apoyo para la puesta en operación de los CODETER y de sus agendas. 

La red de articuladores se instauró desde el inicio con la cooperación técnica del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, quien apoyó a la recién creada secretaría para que lograra crear una capacidad operacional en un tiempo relativamente corto.

Una intensa labor de formación y desarrollo de capacidades caracterizó la primera fase de gestión de la red de articuladores, con el propósito de crear una verdadera movilización en torno a la necesidad de implementar este abordaje territorial en las acciones que envolvían la política de desarrollo rural, mediante procesos de convocatoria y ceración de capacidades de partida, en un proceso que se denominó de cualificación, que se centró, básicamente en la creación de competencias en las redes de apoyo y estas en desarrollo de capacidades en las instancias colegiadas.

Esta labor, que se ha repetido año tras año en la medida en que se han ido incorporando nuevos territorios, fue sucedida por una fase de implementación, en la cual se establecen las bases formales de los CODETER en cada instancia territorial y se define su agenda. Una vez iniciadas las actividades correspondientes a la agenda se ha seguido un proceso de consolidación y de apoyo como una labor de seguimiento que se realiza como parte de las responsabilidades de la red de articuladores.

La estructura de apoyo a la consolidación de las instancias colegiadas territoriales, por medio de la red de articuladores, significa la concreción de el papel facilitador a procesos de desarrollo de carácter autonómico territorial, por parte de la instancia federal.

La Gestión Social y el papel de los planes territoriales

Un desafío del abordaje territorial es la definición de las responsabilidades y competencias de cada uno de los niveles territoriales, el federal, el estadual, el territorial y el municipal. Así como se afianza el papel de facilitador que debe asumir el nivel federal, en cabeza de la SDT, para el logro de sus metas nacionales, se deben definir los espacios de gestión y decisión de los restantes niveles. En este punto se identificó la necesidad de ajustar los procesos de planeación para establecer mecanismos de gestión en los territorios que permitieran un mapa general de acción o de ordenamiento de las competencias territoriales. Este proceso se vuelca en los Planes Territoriales de Desarrollo Rural^[20], PTDRS, que conforman el pilar orientador de la acción de los CODETER y sirve de puente de negociación y acuerdos entre el territorio y la oferta de política pública.

En el marco de la primera área de resultado se estableció el ciclo de gestión social^[21], como ruta orientadora. Este ciclo se inicia con procesos de sensibilización y movilización de los actores sociales, buscando que la acción colectiva se traduzca en la energía o capital social. Esto conduce a una fase de planeación que incluye el diagnóstico territorial consensuado, la identificación de un proyecto territorial de futuro, y el establecimiento de objetivos, directrices, estrategias y acciones que han de desarrollarse para alcanzar las metas de desarrollo sustentable. La siguiente fase es la de la organización que comprende el fortalecimiento de las redes y organizaciones sociales para la articulación de las alianzas entre las organizaciones de la sociedad civil y con las instancias gestoras de la política pública, el fortalecimiento de los arreglos institucionales y la división de responsabilidades en el seno de los colegiados. 

El ciclo se complementa con dos fases más, la de dirección y coordinación que implica la creación de sistemas para compartir la información con los actores territoriales y el establecimiento de flujos estables de comunicación y el monitoreo de las realizaciones y logros. Luego el ciclo se cierra con una fase de control social que garantiza la transparencia en las acciones emprendidas.

Este ciclo de gestión social ha significado una pauta orientadora de los procesos territoriales y un instrumento de intervención que ha ordenado la acción facilitadora y de acompañamiento de la SDT al proceso local y territorial.

En este marco, los PTDRS adquieren un papel de enorme importancia, ya que ellos se convierten en proceso y llegada de los acuerdos, de las partituras que han de interpretar los diferentes protagonistas de la gestión territorial. Su concepción ilustra bien el sentido innovador que se le quiso imprimir desde un inicio, ya que su definición no se limita al instrumento técnico de planeación tradicional sino que se concibe con un sentido políticoal definirlo como “… um instrumento que expressa a síntese das decisões que o conjunto dos atores sociais, em conjunto com o Estado, alcançou num dado momento no processo de planejamento do desenvolvimento territorial. Torna-se, a partir daí, um dos instrumentos para gestão participativa do território, pois contém as diretrizes e estratégias que nortearão os rumos do desenvolvimento sustentable.”^[22]

El desafío técnico metodológico se basó en la necesidad de adaptar los procesos estándar de formulación de un plan, con los parámetros de descentralización, participación y articulación que le son naturales al abordaje territorial, en particular, al hecho de que el plan deja de ser un ejercicio de expertos para convertirse en una acción colectiva, que corre el riesgo de no desembocar en el diseño requerido de acciones y proyectos que definan rutas eficientes para la inversión pública. El modelo de planeación que se ha implementado, puede ser considerado como uno de los principales logros, pero al tiempo de los mayores riesgos que contiene la estrategia en su conjunto. Los planes han de conducir a proyectos y este es el punto de resultado que mayor inquietud ha generado entre evaluadores y analistas del proceso. 

La información como soporte técnico de la acción

Conscientes de la importancia de la información para la puesta en marcha de la estrategia territorial se desarrolló un conjunto de herramientas de gestión que incluyen la construcción del Atlas de los Territorios Rurales en el año 2004^[23], que reunió un amplio conjunto de variables sociodemográficas, económicas y espaciales con el propósito de servir de base para la planeación, los diagnósticos y procesos de priorización de las acciones de desarrollo rural. Este primer ejercicio marcó la pauta de una ruta ambiciosa de generación y administración de información como soporte de la gestión de los territorios.

El Atlas fue una de las actividades realizadas con el apoyo de el Núcleo de Estudios Agrarios y Desarrollo Rural, NEAD, es una institución vinculada al CONDRAF, y forma parte de la estructura orgánica del MDA. Es importante considerar que el papel del NEAD en el proceso de construcción de las bases técnicas de trabajo, estuvo más orientado, en los primeros años de la estrategia, al análisis de los aspectos relativos a la reforma agraria y a aspectos centrados en los agricultores familiares, más que en el proceso territorial

Este Atlas sirvió de antecedente para el Sistema de Información Territorial que se creó y puso a disposición de todos los actores territoriales por medio de un sistema informático en la WEB, permitiendo la posibilidad de la incorporación de información socioeconómica, productiva, institucional y el detalle de in información sobre la agricultura familiar. El sistema ha cumplido una importante misión de soporte a los territorios^[24].

Pero el componente técnico de soporte de información para la gestión, estuvo acompañado de otros procesos técnicos que incluyeron el diseño y puesta en marcha de un Sistema de Información Gerencial que permitió brindar ordenamiento a las acciones de acompañamiento y soporte a la actividad realizada por medio del Plan de Cooperación Técnica establecido entre la SDT y el IICA, con el propósito de brindar apoyo a la gestión institucional y la operación de las unidades técnicas federales y las redes territoriales^[25]. 

A partir del año 2006, se trabajo en el diseño e implementación de un Sistema de Gestión Estratégica, SGE^[26], que busca la integración de los diferentes componentes de gestión de información que son generados y utilizados por los procesos de gestión en todas las instancias involucradas en el desarrollo de los componentes de la política de desarrollo rural sustentable. El SGE es una herramienta de gestión que posibilita el acceso a la información demandada y el registro de la información generada, sirviendo de apoyo a los procesos de campo. Igualmente, contiene los fundamentos para el seguimiento, monitoreo y evaluación de gestión, resultado e impacto de los diferentes componentes de la política pública.

Movilización y participación política de los territorios

Uno de los ejes centrales de la estrategia territorial aplicada en la política de desarrollo rural sustentable de Brasil, es el de crear un espacio político de empoderamiento de las organizaciones sociales vinculadas al proceso. Se trata de un proceso que no está suficientemente explicito en la política, pero que subyace al proceso como un todo, desde los procesos reivindicativos y las movilizaciones sociales que anteceden al desarrollo institucional del ministerio y la SDT, hasta la constitución de los colegiados.

En el fondo, existe un principio de reivindicación, que se basa en la voluntad de romper un largo historial de exclusión política. El punto gira en torno a una definición diferente de la participación, la cual ha sido considerada en el marco de la política, en forma más ambiciosa de lo que se ha entendido en las políticas tradicionales de desarrollo. 

Este aspecto es un desarrollo de la concepción de política pública, vista como una oferta desde el Estado, tal como ha prevalecido en muchos de las estrategias de intervención, hacia una lógica de política desde la demanda de la sociedad. La participación ha evolucionado a la par con las políticas en las últimas décadas, ganando un espacio significativo en los esquemas de definición de acciones y en la gestión misma de los instrumentos. La participación ha ayudado enormemente en el logro de una mayor eficiencia en las acciones públicas, al incluir las visiones y demandas manifiestas de los actores y receptores mismos de los instrumentos de intervención, permitiendo a los agentes públicos una mayor capacidad de ajustar los instrumentos a las condiciones objetivas de los beneficiarios. En las visiones de oferta, la participación adquiere una enorme importancia de carácter técnico operacional. La participación tiene su mayor importancia en la definición de contenidos de acción y en el control social.

No hay duda de que este es un avance importante en la cualificación de los programas y acciones del Estado, sin embargo, la intención que subyace a la estrategia adelantada por la actual política de desarrollo rural ha querido ir más lejos. Imponiendo una visión basada en la demanda, se ha considerado que la participación debe ir más allá de permitir que los actores manifiesten sus preferencias y hagan seguimiento a las acciones, para poner sobre la mesa la idea de que la participación debe traducirse en un reparto diferente del poder de decisión sobre la política misma. Se introduce la idea de la cogestión, basada en procesos de negociación y corresponsabilidad. Se trata en esencia de un proceso político que busca poner en manos de los actores sociales parte fundamental de las decisiones de orientación de la política.

Para el logro de este propósito se adelantan acciones concretas como la constitución de colegiados, la definición de procesos como el de gestión social del territorio y el establecimiento de mecanismos de operación para la validación de las prioridades de inversión en los territorios. Pero hay un reconocimiento, implícito en la estrategia, de que es necesario fortalecer la capacidad y ampliar el espacio de gestión política de las organizaciones que representan a los actores sociales rurales. Existe, connatural a la estrategia, una necesidad de formación política, de construcción de espacios de poder.

En esta dirección se realizaron tres grandes actividades que tienen un enorme significado político y que han conferido un significativo lugar en el escenario político a la estrategia de desarrollo rural sustentable. Se trata de la realización del I Salón de los Territorios en 2006, la Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable y Solidario en 2008 y el II Salón de los Territorios en 2010. 

En el año 2006, con una estrategia que no cumplía tres años de implementación y que aún adolecía de muchos de los inconvenientes propios del montaje y construcción institucional, se realizó en Brasilia el encuentro de más de 100 territorios, reuniendo más de un millar de miembros de consejos y actores territoriales, en un evento que se centró en el diálogo entre los actores sociales, los agentes públicos y socios interesados en el proceso de desarrollo rural. Las características del evento, su visibilidad, sirvieron de plataforma para evidenciar el potencial político que subyace al proceso, al tiempo que permitió animar a las organizaciones sociales, reforzando en forma significativa su compromiso y confianza interna y frente a la institucionalidad pública federal, con a cual tuvieron oportunidad de tener una interlocución directa.

La I Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable y Solidario^[27] se realizó en un proceso que se inició en el año 2007 y desembocó en un gran encuentro nacional en el 2008 en Pernambuco, con la presencia de más de mil representantes acreditados, que llevaban la vocería de cientos de organizaciones sociales rurales. Bajo el lema de ‘Por un Brasil Rural con gente: sustentabilidad, inclusión, diversidad, igualdad y solidaridad’, la Conferencia se convirtió en una gran movilización de los actores sociales, con la realización de mesas de discusión, talleres y seminarios que convocaron a más de 30 mil asistentes de todos los estados del país. Sus deliberaciones condujeron a la elaboración de una visión y una propuesta que refuerza en forma importante la naturaleza de la estrategia y fortalece su base política. El trabajo de construcción de una visión compartida transitó del Brasil que tenemos al Brasil que queremos, incorporando un diagnóstico consensuado y una visión de futuro con la impronta de un proyecto nacional, el cual condujo a un conjunto de recomendaciones de las cuales es posible concluir el alto nivel de apropiación que tiene la estrategia de desarrollo rural sustentable y la fuerza política que ha adquirido.

Las conclusiones de la Conferencia centran sus propuestas alrededor de cuatro ejes estratégicos que reflejan bastante bien el sentido estructural de un proceso que adquiere madurez en torno a una visión coherente de desarrollo. El primero de estos ejes reafirma el concepto de desarrollo sustentable que condiciona el futuro a un equilibrio entre lo económico y social en dependencia de la mayor riqueza del país, su diversidad natural, lo que implica que se requiere una visión nueva sobre el modelo de desarrollo imperante. El segundo eje se centra en la dotación equitativa de activos, desde la tierra hasta los tecnológicos, pasando por los recursos naturales, reafirmando la importancia y vigencia de la reforma agraria. El cuarto eje es una reafirmación de las más progresistas visiones sobre el desarrollo humano y la calidad de vida, que las ubica en la dimensión de los derechos ciudadanos. Finalmente, el cuarto eje estratégico se refiere a la importancia de la organización y movilización social, en reconocimiento a la acción colectiva, la autogestión y la democratización de los espacios de decisión política.

El II Salón de los Territorios Rurales se realizó en el 2010 en Brasilia, constituyéndose en un evento de enorme trascendencia por cuanto logró ampliar la convocatoria alcanzada en el 2006 y pudo centrar sus deliberaciones sobre los avances logrados en los primeros años de conformación de los procesos territoriales. Además de servir como escenario para refrendar las metas impuestas en la Conferencia, se presentaron más de 140 experiencias territoriales sistematizadas y compartidas por sus propios protagonistas. Como se verá mas adelante, este escenario sirvió para un significativo respaldo político por parte del Gobierno Federal a la estrategia territorial.

Proyectos estratégicos territoriales

Las primeras fases de operación de los Territorios de Identidad condujeron a un proceso de construcción de agendas de inversión, como parte de los planes territoriales de desarrollo rural. Estos proyectos tendían a manifestar dispersión y un riesgo real de atomización del recurso público y la energía de los colegiados y sus organizaciones. Para responder a esta tendencia, se introdujeron ajustes que buscaban una mayor integralidad de los proyectos, mayor orientación hacia la provisión de bienes públicos y mejores señales para la negociación de estrategias articuladoras de políticas multisectoriales.

En esta dirección se introdujo la idea de los Proyectos Estratégicos Territoriales, PET, que se caracterizaran por su capacidad aglutinadora e impulsora del conjunto de fuerzas económicas y de organización social del territorio. Estos proyectos tienen por naturaleza mayores dimensiones y comprometen en forma más amplia al conjunto social, ya que significan una cobertura mayor.

Los PET no son únicamente el resultado de negociaciones y acuerdos sobre intereses particulares de cada uno de los actores territoriales, sino que son el resultado del trabajo conjunto de convergencia y decantación de dichos intereses, en la búsqueda de hacer prevalecer el bien común.

La estrategia de fondo que soporta los PET es una concepción cercana al desarrollo endógeno que procura la identificación y potenciación de las capacidades, capitales y energías internas del territorio, en procura de un modelo que los emplee plenamente y genere el fortalecimiento de la capacidad para insertarse en espacios económicos y sociales más dinámicos.

Las Células Territoriales y el papel de las Universidades

La gestión de los colegiados se hace exigente en cuanto requiere de un nivel alto de manejo de información y de aplicación de modelos de seguimiento y evaluación de los procesos asociados a la planeación, desde el diagnostico, hasta la formulación de los proyectos estratégicos territoriales, en los procesos de gestión y control social.

El Sistema de Gestión Estratégica fue diseñado como una herramienta que permita concentrar todos los requerimientos de trabajo, proporcionando ambientes de gestión ajustados a las condiciones y necesidades de los actores territoriales. Sin embargo este proceso demanda un componente técnico que es necesario providenciar a los territorios.

En esta dirección la SDT concibió una estrategia basada en la convocatoria del compromiso social de las instituciones universitarias, no en su condición de prestadoras de servicios, sino en su papel de actores territoriales, bajo la premisa que estas instituciones representan una dimensión fundamental de la vida de los territorios y que no deben estar ausentes de los procesos participativos que inspiran toda la estrategia en su conjunto.

Para ello se realizó una convocatoria para que las universidades aplicaran e ingresaran en un proceso de acompañamiento y apoyo, mediante la constitución de las Células Territoriales de Acompañamiento, que se constituyen en unidades técnicas con responsabilidades en términos de información y comunicaciones, así como en la identificación de procesos de gestión de conocimiento en los cuales la universidad pueda contribuir, desde su naturaleza institucional, con el territorio en el cual desarrolla su actividad.

Desde el año 2009 se ha dado inicio a este proceso de acompañamiento, del cual se espera un significativo aporte en la consolidación del modelo y en el fortalecimiento de las relaciones entre la universidad y su entorno social.

Consolidación de la política

Territorios de Ciudadanía

Hasta finales del año 2007, la política de desarrollo sustentable de los territorios rurales logró avanzar en un conjunto significativo de aspectos, alcanzando un grado importante de madurez, al tiempo que evidenció las debilidades propias de procesos de mediano plazo y de apuestas estructurales que buscan cambiar la cultura de la gestión pública y de los procesos de participación de la sociedad civil en los procesos de desarrollo. Tras cinco años de aplicación de la estrategia, se alcanzó una cobertura de 158 territorios, que abarcan cerca del 40% de los municipios del país, que significan más de la mitad del territorio, el 63% de los municipios de baja renta, el 70% de las familias asentadas y el 55% de los agricultores familiares^[28].

Se comenzaban a ver los resultados en los pilares fundamentales definidos en la política, en cuanto a la conformación de los CODETER, la elaboración de los planes territoriales de desarrollo, la vinculación de redes de socios y alianzas interinstitucionales y la creación de una capacidad técnica y operativa para el soporte, acompañamiento y apoyo del proceso territorial, así como en la creación de las herramientas técnicas de gestión y la formulación de un marco conceptual y metodológico de respaldo.

En este contexto, se identificaron muchos aspectos para reforzar, tal como lo indicaban diferentes evaluaciones que llamaban la atención sobre las dificultades inherentes a la organización y participación real de los productores y sus comunidades, a las dificultades para ajustar las ofertas de política pública a los modelos de demanda que se generaban desde los colegiados territoriales, a la tendencia a la dispersión de las inversiones sometidas a un modelo de negociación local que debilita la posibilidad de impacto y a otros aspectos de carácter operativo y administrativo que se veía necesario reforzar.

A pesar de todo ello, los Territorios de Identidad, como estrategia de acción pública y como marco para la ejecución de políticas sectoriales de diversa naturaleza, fue adquiriendo una importante reputación entre los actores sociales, las instancias públicas estatales y locales, otras instituciones federales y ante la opinión pública.

Es en este momento cuando se presenta un punto de inflexión que lleva a una transformación significativa en los alcances y operación del programa. La Presidencia de la República, en cabeza del mismo Presidente Lula, identifica las potencialidades de la estrategia para canalizar acciones sociales para atender la pobreza y mejorar la equidad en las oportunidades de desarrollo en el mundo rural brasilero, redefiniendo los Territorios de Identidad bajo un nuevo programa que se denominó Territorios de Ciudadanía.

No resulta casual la denominación que evoca la dimensión política de la ciudadanía, como categoría fundamental de la visión de desarrollo según la cual las oportunidades y el bienestar no dependen del ingreso y de la inserción en el mercado, tanto como en la garantía de los derechos y el ejercicio ciudadano. Territorios de Ciudadanía evoca un compromiso de desarrollo social y económico, pero con un profundo sentido político, en cuanto se reconoce que el desarrollo social no es simplemente la inserción en una economía dinámica, vía la renta, el empleo y el ingreso, sino que amén de esto, incluye el desarrollo de la ciudadanía.

Esta estrategia adquirió dentro del Gobierno Federal un alto nivel de significancia estratégica, a la par de Luz para Todos o Bolsa de Familia, asignándole una especial significancia en cuanto que más allá de estrategias sociales compensatorias, el programa implicaba una visión integral en todas las dimensiones del desarrollo. Las motivaciones que dieron fuerza a la potenciación del modelo de desarrollo rural sustentable se asocian con la necesidad del Gobierno Federal de fortalecer su agenda social, de dar prioridad a las zonas más pobres del país, a mejorar la integración de las acciones de gobierno y consolidar las relaciones federativas.

Los objetivos del programa se relacionan más directamente con metas de superación de pobreza y se identifica como una estrategia diferenciada para atención a las poblaciones más vulnerables, tanto en términos regionales, como de grupo social. Específicamente se propone la superación de la pobreza y la generación de trabajo y renta por medio de la inclusión productiva de los más pobres, la integración de las políticas públicas en un marco de planeación territorial, ampliación de los mecanismos de participación social y la universalización de la oferta de programas de ciudadanía, es decir de reconocimiento y garantía de derechos.

Es importante resaltar el hecho de que los Territorios de Identidad ya habían incorporado estos propósitos en su estrategia de gestión y en sus áreas de resultado, de allí que la adopción de estos objetivos resultara natural al programa que había acumulado cinco años de experiencia y desarrollo institucional.

En el año 2008 se inicia el Programa Territorios de Ciudadanía^[29] en 60 de los 160 Territorios de Identidad, tomando como criterio de definición que fueran territorios ya cubiertos con el programa de Territorios de Identidad, que tuvieran colegiados conformados y un plan territorial de desarrollo, con el menos índice de desarrollo humano, con la mayor concentración de agricultores familiares o asentados de la reforma agraria, con mayor concentración de quilombolas o poblaciones indígenas, mayor número de municipios con bajo dinamismo económico y con mayor capital social.

Se definieron tres ejes de actuación, los cuales deberían recibir atención prioritaria, le de apoyo a actividades productivas, ciudadanía y acceso a derechos y recuperación y cualificación de asentamientos.

Para la creación puesta en marcha del programa se creó una estructura institucional ad-hoc, conformada por un Comité Gestor Nacional, Comités de Articulación Estadual y los Colegiados Territoriales. 

Una de las más importantes características de los Territorios de Ciudadanía es la capacidad de convocatoria que tiene sobre los diferentes ministerios, quienes realizaron ajustes a sus procesos de focalización de la inversión, asignando recursos y asumiendo compromisos explícitos y verificables con cada uno de los Territorios de Ciudadanía definidos, constituyendo una matriz de programas y acciones que incluye compromisos de un amplio número de ministerios, secretarías y organismos públicos del nivel federal, que bajo la coordinación general de la Casa Civil de la Presidencia, asumen compromisos de convergencia en sus acciones sobre los territorios priorizados. 

Los territorios, en el seno del CODETER realizan un debate y análisis de la oferta de acciones e inversiones y determinan condiciones específicas de ejecución, localización y participación en los procesos de gestión, incluyendo el monitoreo, control social y seguimiento del cumplimiento de los compromisos adquiridos desde el nivel federal.

La información de la oferta pública en los territorios se ha estructurado por grandes áreas de inversión, alcanzando en el 2009 una inversión de 24.600 millones de reales (aproximadamente 14.630 millones de dólares) para 120 territorios, en acciones fundiarias, 2% de la inversión total, apoyo a la gestión territorial, 0.1%, derechos y desarrollo social, 37%, educación y cultura, 13%, infraestructura, 12%, organización sustentable de la producción, 23%, y salud, saneamiento y acceso a agua, 13%.

Los colegiados han tenido un significativo papel como instancia consultiva, deliberativa, en el ejercicio del control social a la acción pública, articulador de la demanda con la oferta de políticas y movilizador de los procesos sociales.

La naturaleza complementaria de los Territorios de Identidad y Ciudadanía

Es importante tratar de establecer con claridad la diferencia entre los Territorios de Identidad y los de Ciudadanía, indagar sobre las variaciones en la estrategia y el significado de tales diferencias. Puede aventurarse una hipótesis al respecto, en la dirección de que se trata de dos estrategias y visiones de política diferentes y absolutamente complementarias.

En las diferentes evaluaciones realizadas sobre el proceso de construcción de los Territorios de Identidad se definieron dos debilidades que requerían especial atención, la primera relativa a las dificultades encontradas en los procesos de cualificación de la participación y el logro de altos estándares de calidad en el proceso de planeación, y la segunda, relativa a las dificultades inherentes a los procesos de articulación de las políticas públicas en las esferas federales y estaduales, donde se buscaba un proceso de concertación y consenso entre las demandas de los grupos sociales y de productores y las instancias públicas.

La participación, se encuentra estrechamente ligada a los procesos de convocatoria y movilización, los cuales están estrechamente ligados con el logro de confianza y de credibilidad de los programas y las acciones que el gobierno desarrolla. En este sentido, el grado de visibilidad del programa Territorios de Ciudadanía, dado el respaldo directo del Presidente de la República, quien cuenta con un alto índice de aceptación y credibilidad, le imprimió un importante refuerzo a la capacidad de convocatoria de las entidades responsables del programa. De todas formas, este impulso cubre no solamente a los Territorios de Ciudadanía, sino a los Territorios de Identidad, que aún no formen parte del programa general, comparten todo el esquema de gestión y tienen igualmente oportunidades de concertar agendas intersectoriales en sus propios espacios territoriales.

Pero la verdadera diferencia entre los dos programas se encuentra en los mecanismos de articulación de las políticas públicas en los territorios. Mientras que en los Territorios de Ciudadanía, la oferta de programas, acciones e inversiones, viene de las instancias federales, ministerios y secretarías, quienes estructuran una oferta focalizada en los territorios designados, de acuerdo con sus propios sistemas de planeación, en el caso de los Territorios de Identidad, la oferta de políticas no llega de forma predefinida, ni segura, sino que debe ser negociada y concertada.

En el fondo se trata de estrategias que ponen de relieve la importancia de los modelos de oferta y demanda de las políticas públicas. El abordaje territorial implica una transformación estructural en la visión de la relación entre un Estado oferente de políticas y una sociedad ‘beneficiaria’ de las mismas, hacia un modelo donde oferta y demanda se encuentran en espacios de corresponsabilidad, autonomía y cogestión.

Este es sin duda, uno de los más importantes aportes del modelo territorial que ha sido establecido por la política de desarrollo rural sustentable de Brasil. Ha sido la creación de espacios de creación de consensos, de definición compartida de prioridades territoriales, en un trabajo concertado entre los agentes públicos y los actores sociales.

Academia acompaña la construcción conceptual, metodológica y de evaluación

A la par con el avance de la formulación e implementación de la política, tanto el CONDRAF, como la SDT impulsaron convocatorias a centros de investigación para el desarrollo de investigaciones que apoyaron la concepción y el desarrollo metodológico, alimentando los diálogos y debates que permanentemente han acompañado la estrategia, desde las instancias públicas, las organizaciones, la academia y la opinión pública. Vale la pena referenciar un conjunto de estudios que sirvieron de base a decisiones de política, sin embargo es importante registrar que este proceso ha dado lugar a decenas de estudios independientes abordados desde diversas perspectivas, con un número significativo de trabajos universitarios que han profundizado en casos específicos, algunos estudios críticos y otros que se han centrado en comparaciones internacionales.

Una de las principales preocupaciones que debió abordar la estrategia de implementación de la política fue la incorporación de criterios para la diferenciación del tipo de intervenciones que se deberían realizar en virtud de la enorme heterogeneidad que se encuentra en los territorios rurales de Brasil. Por ello se emprendió en el año 2006 un análisis de las características diversas que establecían criterios sobre los cuales era necesario definir estrategias específicas, constituyéndose un equipo coordinado por el IICA que adelantó un análisis sobre tipologías territoriales^[30]. Este estudio identificó tres criterios básicos que marcan un enfoque de diferenciación soportado en las capacidades institucionales, los umbrales de desarrollo y la identidad de los territorios, permitiendo establecer un modelo de clasificación complementario a los conceptos de ruralidad aplicados para la definición de los territorios. 

El Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Federal Rural de Río de Janeiro, realizó un conjunto de estudios que analizaron una amplia gama de temas de interés para los procesos de formulación, seguimiento y gestión de los instrumentos de política de desarrollo rural sustentable: entre ellos se destacan el adelantado sobre la Articulación de Políticas Públicas en el año 2007, otro sobre Gestión Social en el 2009, uno más sobre la conformación de Marcos Jurídicos y otro sobre Políticas Públicas Territoriales en el 2010.

En el año 2007 ser realizó con la Universidad de Campinhas^[31] un estudio tendiente al diseño del sistema de evaluación, el cual concretó la estructura de un modelo de evaluación de la política de desarrollo de los territorios rurales basada en el principio del seguimiento de los tres niveles de gestión de la política, el primero que contempla las estrategias de definición de objetivos y metas de política, así como las acciones para su implementación, la cual permite realizar evaluación de gestión; el segundo que incluye la evaluación de las transformaciones generadas por la política en la institucionalidad y gestión del desarrollo en los territorios, que reflejan las cuatro áreas de resultado que estructuran la Política de Desarrollo Rural Sustentable: organización y redes sociales, gestión social del territorio, articulación de políticas públicas y dinamización económica, con las cuales se define el componente de evaluación de resultados; el tercer nivel corresponde a la evaluación de los impactos territoriales de la gestión y los resultados transformadores que la política determina.

En el año de 2007 se realizó por parte de la Universidad Federal de Río Grande do Sul^[32], un trabajo para el establecimiento de la metodología de construcción y medición de un Índice de Condiciones de Vida de las familias que son foco de las políticas de desarrollo rural. La investigación realizada incorpora una concepción de las condiciones de vida basada en las instancias de desarrollo socioeconómico, distinguiendo las características, los factores determinantes y los efectos del desarrollo en la vida de las familias rurales. Se define una metodología que permite la estimación de un índice de calidad de vida por territorios. Este trabajo incluye la definición de los indicadores, el diseño de los instrumentos de colecta de información y la metodología de aplicación.

Otro trabajo, realizado en 2007 por el grupo de investigadores de la Universidad de Río Grande do Sul^[33], desarrolló una metodología para la estimación del Índice de Desarrollo Rural Sustentable, que incorporó la multidimensionalidad del desarrollo para establecer un conjunto de indicadores, criterios de estimación y de estandarización y métodos de alimentación y registro, con el propósito de hacer disponible un indicador que permita seguir los impactos finales de las políticas públicas en los territorios en su conjunto, más allá de los efectos individuales de los beneficiarios directos de las políticas.

En la actualidad el IICA adelanta un estudio sobre Territorios y Combate a la Pobreza que deberá entregar resultados en el año 2011, tomando como foco el análisis de las interrelaciones entre las políticas territorializadas y los avances en la superación de las condiciones de exclusión y vulnerabilidad de la pobreza rural en Brasil.

Foro de Desarrollo Rural

En el año de 2004 se crea el Foro de Desarrollo Rural^[34] como una instancia de carácter interinstitucional, en la que participan cerca de 30 instituciones involucradas en procesos de desarrollo rural territorial, como una iniciativa de cooperación entre el CONDRAF y el IICA, con el propósito de apoyar la reflexión y el análisis de los diferentes componentes de la política de los territorios rurales. 

El Foro ha significado una importante herramienta de gestión de conocimiento, apoyando al CONDRAF en la realización de actividades de debate y convocando a la academia nacional y extranjera para el debate y el análisis, con un énfasis especial en el análisis comparado de políticas con otros países que han emprendido estrategias de carácter territorial para el desarrollo rural.

En desarrollo de su agenda, realizó el I Foro de Desarrollo Rural en el año de 2006, realizando un análisis sobre políticas públicas, con base en la presentación de estudios realizados por diversos investigadores en Brasil y su contraste con trabajos presentados por analistas de varios países latinoamericanos y de Europa. El II Foro se realizó en el año de 2007 con el tema de articulación de políticas públicas. El III Foro, en 2008, atendió a los temas de la gestión social del territorio. El IV Foro se realizó en 2009, sobre el futuro de las políticas públicas. Y el V Foro se realiza en 2010 sobre la relación entre las estrategias territoriales y la pobreza rural.

El Foro ha servido de espacio de discusión y coordinación de un conjunto de trabajos de investigación y evaluación que han ayudado al seguimiento y a la consolidación de una visión general de la estrategia, tanto en lo teórico conceptual, como en lo metodológico y operacional. Al tiempo, ha significado un mecanismo idóneo para la estructuración de una cooperación técnica internacional ofrecida por el IICA.

Liderazgo y apoyo político

Uno de los factores que es necesario destacar en la concepción y puesta en marcha de la estrategia de desarrollo rural sustentable en los últimos años en Brasil, se identifica con el liderazgo político, técnico y administrativo que ha tenido el grupo que asumió la tarea de ponerlo en marcha. 

Es cierto que el proceso brasilero sólo se puede explicar como un acumulado histórico de desarrollo institucional, de acción política de reivindicación de derechos por parte de las organizaciones sociales y de capacidad técnica de sus funcionarios, técnicos, líderes territoriales y líderes políticos. Es un proceso que se inicia desde antes de la construcción de la actual institucionalidad.

Sin embargo es necesario resaltar como un factor de éxito, la continuidad de los equipos técnicos que han liderado desde la SDT el diseño e implementación de la política y de la dirigencia política que la ha respaldado. En la perseverancia del Secretario de Desarrollo Territorial, Humberto Oliveira, y de los equipos técnicos que le han acompañado, está gran parte de la explicación de que haya sido posible dar inicio a un proceso de política pública que es de largo aliento, que mostrará sus verdaderos resultados en el mediano y largo plazo, pero que ha logrado consolidar sus cimientos.

Esto tiene expresión en la importancia que le ha sido asignada por parte del Gobierno Federal en su conjunto, que ha asumido de forma integral y prioritaria, como no se había hecho nunca antes, una agenda de desarrollo rural.

Bibliografía

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Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, CONDRAF, Resolução No 48 de 16 de Setembro de 2004

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Gobierno de Brasil, Decreto nº 3.508, de 14 de junho de 2000

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Gobierno de Brasil, Medida provisoria No. 1911-12 (Noviembre 25 de 1999) Gobierno de Brasil, Medida provisoria No. 29 (Enero 15 de 1989) http://sge.mda.gov.br/ http://sig.mda.gov.br/ http://sit.mda.gov.br/ http://www.iicaforumdrs.org.br/ http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/pageflip/pa geflip-view?pageflip_id=2221532

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, Territorio e

Identidade em Brasil, Brasil, 2008

Ministério do Desenvolvimento Agrário, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, CONDRAF, I Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable y Solidario, Documento Final, Brasília, agosto de 2008

Ministério do Desenvolvimento Agrário, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territórios Rurais, Brasília, DF, Brasil 30 de maio de 2005, Série Documentos Institucionais

Ministério do Desenvolvimento Agrário, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, Guia para o Planejamento, Documento de apoio No 02, Brasília, novembro de 2005

Ministério do Desenvolvimento Agrário, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Referências para a Gestão Social de Territórios Rurais, Documento Institucional No 3, Brasília, novembro de 2005

Ministério do Desenvolvimento Agrário, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, Atlas Territórios Rurais, Referências para o desenvolvimento territorial sustentável, 2004

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[1] Gobierno de Brasil, Medida provisoria No. 29 (Enero 15 de 1989)

[2] Gobierno de Brasil, Medida provisoria No. 1911-12 (Noviembre 25 de 1999)

[3] Decreto 3338 (Enero 14 de 2000)

[4] Ibid

[5] Decreto n.o 1.946, de 28 de junho de 1996

[6] Gobierno de Brasil, Decreto nº 3.508, de 14 de junho de 2000

[7] Decreto nº 4.854, de 8 de outubro de 2003

[8] Ibid, inciso II del artículo 2º

[9] CNDRS Resolução no 33, de 18 de agosto de 2003

[10] ibid, Artículo 2º

[11] Ministério do Desenvolvimento Agrário, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial,

SDT, Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territórios Rurais, Brasília, DF,

Brasil 30 de maio de 2005, Série Documentos Institucionais

[12] Ibid, página 7

[13] Ibid, página 12 y 13

[14] Ibid, página 18 a 22

[15] Ibid, página 8

[16] Categoría empleada dentro de los procesos de planeación regional de Brasil, construido por el IBGE y que son establecidas a partir de análisis de atributos espaciales. En total Brasil se divide en 556 microregiones.  ¹⁷ Ibid, página 8

[17] Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, CONDRAF, Resolução No 48 de 16 de Setembro de 2004

[18] Ibid, item d) de los considerandos

[19] Duncan, Marcelo, Presente y futuro. Gestión social en los territorios rurales de Brasil, Revista Diversa, Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, España, 2009

[20] Ministério do Desenvolvimento Agrário, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial,

SDT, Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, Guia para o Planejamento,

Documento de apoio No 02, Brasília, novembro de 2005

[21] Ministério do Desenvolvimento Agrário, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Referências para a Gestão Social de Territórios Rurais, Documento Institucional No 3, Brasília, novembro de 2005

[22] Op. cit., Documento de apoio Nº 2, página 14

[23] Ministério do Desenvolvimento Agrário, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, Atlas

Territórios Rurais, Referências para o desenvolvimento territorial sustentável, 2004

[24] http://sit.mda.gov.br/

[25] http://sig.mda.gov.br/

[26] http://sge.mda.gov.br/

[27] Ministério do Desenvolvimento Agrário, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, CONDRAF, I Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable y Solidario, Documento Final, Brasília, agosto de 2008

[28] Duncan, 2008, op. cit.

[29] http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/pageflip/pageflipview?pageflip_id=2221532

[30] Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, Territorio e Identidade em Brasil, Brasil, 2008

[31] Universidad de Campinhas, cita pendiente de confirmación

[32] Universidad de Río Grande do Sul, cita pendiente de confirmación

[33] Universidad de Río Grande do Sul, cita pendiente de confirmación

[34] http://www.iicaforumdrs.org.br/