Guatemala y sus desafíos para la gestión territorial

El sentido estratégico político de lograr una visión compartida sobre el proceso de descentralización, va más allá de las definiciones técnicas, legales y operativas de las transformaciones que dicho proceso implica. Se requiere trazar una línea que permita establecer parámetros compartidos, aceptados y apropiados por parte de los actores que tienen protagonismo en la puesta en marcha de procesos reales de descentralización.

Es recomendable avanzar hacia un Pacto por la Descentralización en Guatemala que cierre un capítulo de discusión y debate, estableciendo los puntos referenciales para la adopción y puesta en marcha de una agenda de acción. Este Pacto ha de ser la concreción de acuerdos sobre lo fundamental, puesta en común, conciliación de intereses y establecimiento de compromisos de acción.

El proyecto Municipios Democráticos provee los insumos necesarios como resultado del trabajo en cada una de las dimensiones trabajadas, con productos específicos que suman una batería de herramientas, conceptos y análisis que permitirán alimentar este diálogo hacia el Pacto.

Sin pretender establecer el contenido del Pacto, se recomienda incluir en él, al menos cinco componentes críticos, que incluyen: la definición de los aspectos territoriales del proyecto nacional, la comprensión de la transición institucional, el establecimiento de los conceptos básicos que orienten el proceso, la toma de decisiones sobre componentes críticos de reforma y los principios que han de ser asumidos como orientación general del proceso.

El Pacto por la Descentralización debería macar un hito político, un momento referencial, simbólico, con una alta carga política que se exprese en un acontecimiento visible que genere compromiso político por parte de los agentes participantes y que le de legitimidad a las acciones que contendrá la Agenda para la Descentralización.

Las bases sobre las cuales se ha de constituir este Pacto están sentadas en un marco que indica un importante avance en la institucionalidad de Guatemala. La importancia de este marco radica en que proporciona un escenario con definiciones políticas que forman parte del pacto social de los guatemaltecos. De ellos forma parte en una estructura obligadamente jerarquizada que va desde la Constitución Política, los Acuerdos de Paz, la Ley de Descentralización, la Ley de Consejos de Desarrollo, la Reglamentación de la Ley de Descentralización, la Política de Descentralización, el Documento de Visión Compartida y el Documento de Visón de País.

Aspectos territoriales en el proyecto nacional

El punto de partida de la descentralización, así como de otras estrategias de política pública tiene que ser el proyecto de nación que domina el imaginario político de la sociedad guatemalteca. Un proyecto nacional debe ser el referente ya que no es posible establecer metas viables a una política de descentralización, si este proceso no se enmarca dentro de las grandes metas del país.

Pero no es tarea del proceso de descentralización el establecimiento de un proyecto nacional. Este surge de procesos más amplios y se consigna en marcos normativos, políticos, culturales e ideológicos. La tarea que se requiere, en el marco de una política de descentralización, es la de reconocer, identificar y asumir con nitidez el proyecto de nación de Guatemala. A partir de ello ha de establecer cuales son las implicaciones territoriales que tiene ese proyecto.

El proyecto nacional no necesariamente se expresa en un documento o en un instrumento normativo. Este se encuentra subsumido en los diferentes procesos políticos, sociales, económicos y culturales que vive la sociedad guatemalteca.

Hay cuatro aspectos que tienen especial significado, como fundamento para una estrategia de descentralización:

Brechas territoriales. La desigualdad frente al logro de metas de desarrollo, bienestar o progreso marca brechas entre grupos sociales, pero también entre territorios. Los desequilibrios entre regiones constituye uno de los mayores desafíos del proyecto de desarrollo nacional. Es fundamental identificar y valorar el costo que tales desequilibrios regionales tiene sobre la viabilidad de la nación y los compromisos políticos sobre la necesidad de superarlos, convirtiéndolos en una prioridad del Estado y de la Sociedad en su conjunto.

Modelo de cohesión e integración nacional. Más allá de la necesidad de superar o compensar las brechas territoriales, el proyecto nacional debe contener una visión de nación, que integre, en un marco de cohesión, los diferentes territorios que la componen. Este es un tema central en la configuración de nuestros países en marcos de integración internacional y de globalización. La estrategia de descentralización debe establecer con claridad un marco de referencia en cuanto a la visión territorial de nación, que prevenga sobre posibles tendencias a la atomización o desmembramiento del territorio nacional.

Especialización territorial y regional. En el marco de la integralidad y cohesión de la nación se pueden leer las necesidades, potencialidades y conveniencias de la diferenciación y especialización de los territorios. No todos tienen los mismos roles en un modelo de nación, no todos tienen las mismas capacidades endógenas. El proyecto de nación establece ese tipo de lógicas que profundizan las diferencias territoriales o regionales, en provecho de una sinergia creativa y enriquecedora del proyecto de nación.

Modelo de gestión pública. Parte esencial del modelo de nación que se encuentra inmerso en el Proyecto de Guatemala, está referido al concepto de Estado de Derecho que acompaña la voluntad del conjunto de la sociedad. Esta visión de Estado, se expresa en un modelo de gestión pública, comprendiendo aspectos sobre el tipo de democracia, de régimen político, de reconocimiento de diferencias, entre muchos otros elementos que marcan las diferencias políticas que han de ser conciliadas en un marco democrático. Esta visión de gestión pública se encuentra en las bases fundamentales de la estrategia de descentralización, marcando las bases sobre las cuales se ha de soportar.

Proceso de transición institucional

Guatemala se encuentra incluida por mega tendencias de cambios políticos e institucionales que vienen marcando la ruta de profundas transformaciones en la institucionalidad pública en el mundo entero. Estas tendencias han marcado grandes transformaciones que se reflejan en crisis de las instituciones públicas nacionales y en la redefinición de la relación Estado- Sociedad Civil.

Niveles de gestión territorial. La primera de estas tendencias se relaciona con un acelerado proceso de cesión de competencias, responsabilidades, funciones y acciones en el nivel nacional, que se refleja en pérdida de discrecionalidad en al manejo político de dimensiones fundamentales de política pública otrora en cabeza de la nación. La política comercial, ambiental o de derechos humanos, por ejemplo, son hoy dimensiones que se encuentran regidas por competencias globales e internacionales. Las naciones no pueden ya definir autónomamente sus políticas en estos campos, producto de un proceso intenso de globalización e integración internacional. Pero en la dirección contraria, los territorios subnacionales demandan y conquistan cada vez más espacios de autonomía en temas claves del desarrollo. Globalización y descentralización son los dos extremos de una única tendencia de transición en cesión de competencias desde el nivel nacional hacia otros niveles territoriales.

Relación público privada. En el mismo sentido de cesión de competencias, los procesos democratizadores han generado una pérdida de competencias del nivel público en favor de otras formas institucionales en procesos que se han conocido como la privatización de muchas funciones públicas, antes ejercidas directamente por el Estado y en procesos de participación que han abierto vías e implantado mecanismos para que las decisiones sean compartidas con las comunidades y beneficiarios de las políticas en un modelo de corresponsabilidad y cogestión que presiona permanentemente hacia nuevas formas de autogestión y autoinsitución. en un marco de mayores autonomías que han valorado la organización, el capital social y la acción colectiva como factores determinantes de una nueva generación de políticas públicas.

Bases conceptuales de un modelo territorial

Existen tres procesos básicos que tienen el propósito común de expresar estrategias políticas de desarrollo en términos espaciales o territoriales, son estos, la descentralización, el ordenamiento territorial y la planeación territorial. Ellos configuran un conjunto de acciones, normas, técnicas y métodos que establecen, en su conjunto, una estrategia de desarrollo territorial. Se requiere lograr una visión compartida y nítida del rol, la dimensión y la importancia de cada uno de ellos.

En las políticas de descentralización es necesario distinguir los ámbitos de los diferentes procesos, los cuales parten de una distinción clave que subyace a estos. La diferenciación entre espacio y territorio. El primero comprende todo el conjunto de elementos que se integran en dinámicas socio-espaciales, desde el medio físico, natural o construido, la población, su economía, sus instituciones, sus costumbres y su cultura, todo ello referido a una delimitación física- espacial. El territorio emerge como la expresión política de este espacio y se determina históricamente, en manifestaciones de territorialidad como manifestación de identidad cargada de intereses y acciones de poder.

Descentralización. La descentralización es un proceso político de institucionalización del poder y fortalecimiento de la gestión de las entidades territoriales que involucra la asignación de competencias y responsabilidades, la disposición de recursos para su ejecución y el fortalecimiento de su capacidad técnica y operativa.

Este proceso implica la cesión de responsabilidades por parte de la nación en forma plena, asignándolas a las autoridades territoriales para que las cumplan en forma autónoma. Esta autonomía emana del poder político, por tanto, la descentralización está íntimamente ligada con el reconocimiento y valoración del poder en los territorios, en sus autoridades elegidas popularmente y en sus mecanismos de gestión política.

El sentido político de la descentralización está ligado al territorio, como expresión política de un espacio, que implica formas de gobierno con principios de autonomía.

La descentralización no se limita a la cesión de responsabilidades y capacidad de gestión desde la nación. Este es un proceso obligado, pero más allá, la descentralización implica una dinámica innovadora de la gestión política y pública en el territorio.

Ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial es la expresión en el espacio de las diferentes formas de política pública, de sus estrategias, de sus acciones y de sus recursos. Trata de las implicaciones del modelo institucional público, de su estructura de descentralización, autonomías o competencias. Está estrechamente referido a la definición de sus implicaciones en el uso y gestión del suelo y de sus recursos. Adquiere un carácter normativo cuando es llevado a una marco legal que articula las estrategias políticas sectoriales, referidas a un espacio o territorio específico.

Planeación territorial. Los procesos técnicos y políticos de gestión del espacio y el territorio cuentan con herramientas, instrumentos y técnicas aplicables a lo que se denomina el ciclo de gestión del territorio, o el ciclo de planeación. La planeación territorial comprende los procesos que se aplican al establecimiento de planes estratégicos de acción. Su carácter es técnico, sin embargo no se agota en procedimientos tecnocráticos, involucrando la construcción de escenarios de gestión política.

La planeación estratégica territorial, tal como la viene aplicando Guatemala, se constituye en un proceso formal de gestión del territorio, ya que establece una ruta concreta, instrumentalmente adecuada, para la puesta en marcha de procesos de desarrollo, de articulación de políticas sectoriales y macro y de coordinación institucional.

Dimensión política de un acuerdo territorial

El Pacto por la Descentralización debe basarse en un conjunto claro, concreto, operativo y sólido de acciones, procesos e instrumentos que soporten el proceso y permitan la construcción consensuada de una agenda. De la nitidez de tales instrumentos o acciones dependerá la posibilidad de garantizar el seguimiento del Pacto, el establecimiento de metas, la definición de una hoja de ruta y un sistema de seguimiento que le otorgue credibilidad ante los actores involucrados.

Los aspectos más importantes de estas decisiones son los relativos a la definición de competencias territoriales, la estructura presupuestaria, la visión regional y los componentes de la reforma del Estado.

Marco de definición de competencias. En el marco del proyecto de municipios democráticos se ha venido trabajando el tema de la definición de competencias, entendidas estas, como las responsabilidades que le son atribuidas o asignadas a cada uno de los niveles territoriales, a sus instituciones. Estas competencias surgen de un proceso paulatino, selectivo y gradual de cesión de responsabilidades desde el nivel nacional y del refuerzo de las competencias que ya tienen asignadas las entidades territoriales.

Es necesario tener en consideración que la reasignación de competencias debe considerar un plan que responda a las capacidades de las entidades territoriales para asumirlas y de las entidades nacionales para cederlas. La experiencia indica que esta consideración de proceso se convierte en factor crítico de éxito. Las clasificaciones o tipologías territoriales serán de enorme importancia para su aplicación diferenciada.

Un plan nacional de apoyo, acompañamiento, tutoría y desarrollo de capacidades en las entidades territoriales, será definitivo.

Hay tres tipos de políticas donde deberán quedar claramente establecidos estos procesos de cesión de competencias.

Competencias macro estructurantes. Las políticas generales de tipo macro normalmente son atribuciones indelegables de la nación, pero su aplicación requiere de la definición de los mecanismos de acción o aplicación territorial. La tendencia es la de lograr un Estado fuerte, poderoso, con capacidad de intervención en la aplicación de estas políticas generales. La descentralización debe incluir estrategias de fortalecimiento del nivel nacional en el área de sus competencias macro. Entre ellas se encuentran temas como macroeconomía, dirección de la economía, políticas fiscales, seguridad, justicia, entre otras.

Competencias sectoriales. Las competencias en las políticas sectoriales (educación, salud, infraestructura, producción, etcétera) son tradicionalmente las que más complejidades presentan, en el momento de redefinir las responsabilidades de los niveles nacionales y territoriales. Existen muchos antecedentes de desconcentración, por delegación jerárquica, que actúan como un buen punto de partida para el proceso de definición del papel de cada nivel territorial. Este es uno de los componentes más delicados y conflictivos del proceso descentralizador, ya que normalmente se encuentran enormes resistencias en las instituciones sectoriales. En este campo los acuerdos ministeriales serán determinantes. Cada sector tiene modelos propios de descentralización y es necesario tener cuidado para definir una estrategia diferenciada y compromisos temporales de cesión de responsabilidades. El Pacto por la Descentralización deberá contener compromisos de todos y cada uno de los sectores son su propio proceso.

Competencias transversales-territoriales. El tercer conjunto de políticas tiene que ver con aquellas de tipo transversal, que son aplicadas territorial o transectorialmente. Las estrategias de desarrollo sostenible, desarrollo rural, desarrollo urbano o desarrollo regional son típicas de este grupo. Buena parte de la fortaleza de un proceso descentralizador estará ligado a la forma como se abordan las transferencias de competencias en estos campos. El ordenamiento territorial y la planeación estratégica territorial aportarán elementos y orientaciones para la solidez del proceso.

Estructura presupuestal territorial

El segundo componente, estrictamente vinculado al anterior sobre competencias, es el de la distribución presupuestal entre los diferentes niveles territoriales. Este componente es crítico en el tema de pactos y acuerdos, ya que establece el principio de responsabilidad fiscal y presupuestal de la nación y de las entidades territoriales. Antes que una distribución presupuestal, se trata de establecer los criterios que han de permitir que se acepte el principio de esfuerzo fiscal de las entidades territoriales, de calidad de gasto público, de cofinanciación entre instancias gubernativas y de responsabilidad solidaria de todas las entidades territoriales y la nación.

Sistemas de transferencias. El sistema de transferencias de recursos públicos entre la nación y los territorios en Guatemala es uno de los más amplios en el contexto latinoamericano. Sin embargo, hay una enorme preocupación por el desbalance entre transferencias y recursos propios de las entidades territoriales, que es uno de los principios básicos de la descentralización. Las transferencias deberán estar atadas al esfuerzo fiscal de las entidades territoriales. Un Pacto por la Descentralización debe dejar establecido un principio de equilibrio en este punto.

Las modalidades de condicionamiento de las transferencias son un tema central del acuerdo. Las fórmulas de reparto, las matrices de cofinanciamiento, los acuerdos interadministrativos para la ejecución de programas nacionales, los sistemas de etiquetar recursos de transferencia para aplicaciones preestablecidas, son algunas de las modalidades que deberán ser acordadas. Todos estos aspectos están siendo desarrolladas por el programa de Municipios Democráticos y arroajarán argumentos y guías claras para soportar el acuerdo y consenso.

Capacidades de gestión de los recursos públicos. Uno de los más aspectos más críticos en todos los procesos de descentralización ha sido la capacidad de gestión financiera por parte de las entidades territoriales. Tanto en temas de recaudo, administración y ejecución, como en los procesos de seguimiento y calidad del gasto, la descentralización constituye un enorme desafío. El Pacto por la Descentralización deberá contemplar un compromiso de la nación y de las entidades territoriales sobre un plan de tutoría, seguimiento y apoyo en la formación de capacidades de gestión.

Capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. El endeudamiento es una condición clave para el apalancamiento de largo plazo de procesos de inversión pública. Este ha sido otro de los aspectos críticos en los procesos descentralizadores, que resulta altamente exigente para las entidades territoriales. Un acuerdo sobre los criterios y esquemas de posibles endeudamientos, será necesario, identificando claramente el papel y la capacidad de respaldo e intervención de la nación.

Definición de una estrategia regional-territorial

La estructura de las entidades territoriales para la descentralización ha tenido una marcada tendencia a una excesiva municipalización en muchos de los países del continente. Esta tendencia se caracteriza por el debilitamiento de los niveles regionales intermedios, tales como regiones, microregiones, departamentos, mancomunidades. En Guatemala existe una estructura regional establecida, pero no plenamente adoptada, así como departamentos que no son entidades territoriales autónomas, sino instancias de desconcentración de la gestión nacional.

El Pacto por la Descentralización deberá establecer una posición clara sobre las condiciones en que se asumirá la regionalización, sea como intancias de planificación o como entidades territoriales autónomas, y una ruta hacia la autonomía de departamentos, que incluiría una reforma hacia la elección popular de los gobiernos departamentales.

Tipologías territoriales. Un componente clave de la gestión territorial es el del reconocimiento de las enormes diferencias territoriales, de la diversidad y de las implicaciones sobre el proceso de descentralización. Un error frecuentemente cometido por países que han avanzado en estos procesos, ha sido la inflexibilidad para atender las condiciones particulares de los territorios. Existen diferencias muy marcadas, especialmente en Guatemala, en cuanto a capacidades, en cuanto a identidad territorial y en cuanto a niveles de desarrollo. La descentralización debe ser un proceso diferenciado, gradual y selectivo, por lo cual será necesario establecer tipologías territoriales sobre las cuales soportar estas estrategias. Técnicamente es fácil crear estas tipologías, sin embargo, el desafío es proporcionarle legitimidad a este tipo de clasificaciones, lo cual será un aspecto crítico del consenso y acuerdos.

Lo rural. El concepto de lo rural es un aspecto crítico, ambiguo y de enorme interés político. Los enfoques modernos que vienen aplicado los países más avanzados en el tema, entre los cuales se encuentra Guatemala, replantea la idea de lo rural como lo agrícola, disperso y marginal, para darle un sentido más integral que reconoce las dinámicas espaciales. De allí se desprende que la diferenciación urbano y rural tradicional es en extremo artificial y que es necesario entender el espacio como continuos urbano- rurales, donde los centros urbanos cumplen funciones rurales y los espacios rurales justifican la existencia de los centros urbanos. La malla urbana y las regiones rurales, son una misma cosa.

Es posible hablar de espacios y territorios rurales, como aquellos que dependen estrictamente de los recursos naturales, sea en agricultura o en otra actividad como turismo rural, pero que incluye, tanto el espacio de baja densidad poblacional, como los núcleos urbanos que existen a su interior. Así ha sido asumido por el SINPET en su proceso de planeación estratégica territorial y así lo ha asumido la Ley de Consejos, al integrarlos como consejos urbanos y rurales en una unidad.

Esto tiene una enorme importancia en el concepto, ya obsoleto, del desarrollo rural como una estrategia que atiende exclusivamente a la población agrícola, pobre, marginal y residente en áreas de baja densidad. Este punto del acuerdo es fundamental, ya que existen enormes intereses y presiones sociales sobre las estrategias de desarrollo rural.

Regiones de identidad. Las condiciones de diversidad cultural de Guatemala, son el reflejo de las formas en que se expresa la identidad de los territorios. Uno de los más importantes factores de éxito de las políticas públicas radica en su capacidad de leer la realidad de las dinámicas y procesos en los cuales hace sus intervenciones. Pues bien, esas dinámicas están signadas por la identidad que expresan los territorios. Brasil ha asumido una estrategia para establecer el criterio de identidad como el referente de las definiciones territoriales. Guatemala pareciera demandar, con más fuerza aún, una estrategia que permitiera que la identidad se asumiera como un factor articulador de la estrategia de descentralización, de ordenamiento territorial y de planeación territorial.

Reforma del estado para dar cabida a un modelo territorial

La descentralización implica reformas significativas en la estructura y operación del Estado y estas siempre serán objeto de enormes polémicas, principalmente de carácter ideológico. Estas reformas se convertirán en un eje central, fuente de dificultades, en los procesos de acuerdo que conducirán a la visión compartida de la descentralización. Normalmente las reformas son traumáticas, sin embargo, es necesario encontrar un consenso que de prioridad al componente político, antes que al técnico.

Es necesario reconocer que la reforma del Estado ha sido parte esencial del modelo que ha imperado en nuestros países desde la década de los ochenta y que las reformas requeridas deben estar en sintonía con esos procesos ya avanzados en Guatemala.

Hay tres frentes, al menos, en los cuales se deben lograr consensos que conduzcan a acuerdos sólidos:

Fortalecimiento de la demanda. Las tendencias hacia la participación, la planeación local, la descentralización y la aplicación de los enfoques territoriales que impone la lógica de que las soluciones se deben acercar a las fuentes de los problemas. De allí los enfoques de abajo-arriba en la planeación y los diferentes mecanismos de participación a través de colegiados en los consejos territoriales. El fundamento de estos procesos es el de ordenar la demanda por políticas públicas, acercando y otorgando protagonismo a las comunidades, empresarios y sociedad civil en las decisiones del desarrollo y en la orientación del gasto público. Esto es, en últimas, un giro hacia el fortalecimiento de la demanda, como eje conductor de una nueva generación de políticas públicas que establece responsabilidades estratégicas centralizadas y responsabilidades de gestión descentralizadas.

Ajuste de las estrategias de oferta. Los modelos centralistas qe hoy predominan en nuestros países tienen la impronta de manejar políticas soportadas en las decisiones, diseños, ejecución y gestión desde en un enfoque de oferta. La política se diseña para unos beneficiarios que la reciben. Este modelo choca violentamente con los procesos orientados por la demanda, generando frustración e ingobernabilidad. La traducción concreta de las implicaciones de los modelos de gestión territorial, entre ellos la descentralización, es que las políticas sectoriales, los ministerios en particular, deben interiorizar los procesos territoriales en sus propios mecanismos de aplicación de políticas. Este ha sido una de las mayores dificultades enfrentadas en todas las latitudes. Sin embargo Guatemala es el país que más ha avanzado en esta conceptualización y ordenamiento, al establecer el liderazgo de estos procesos de planeación territorial en la SEGEPLAN y de la descentralización en la SEP, creando un ambiente y liderazgo favorable para avanzar en las transformaciones requeridas. Acuerdos como el suscrito por los ministerios frente al proceso de planeación territorial es una importante base para lograr avanzar en un acuerdo de esta naturaleza, en el marco del Pacto por la Descentralización.

Consolidación de una red de políticas públicas. En el Estado moderno se reconoce que las políticas públicas y las instancias institucionales y políticas que las conciben y promueven, no se encuentran sometidas a una línea monolítica que garantice su unicidad a partir de un poder central. Las políticas son expresiones de intereses, de visiones, de ideologías, de líderes y de otras condiciones que reflejan los acuerdos de gobernabilidad que suscriben todos los gobiernos.

Esto conduce a la existencia de una red de políticas públicas y de instituciones, que interactúan, se entrecruzan y complementan. El enfoque de demanda y de oferta de políticas ya mencionado se encuentra en el territorio,de allí la importancia tan grande de los enfoques de descentralización y gestión territorial. Las estrategias territoriales no se contraponen con las ofertas de política sectorial que conforman esta compleja red, tan sólo les sirven como articulador, como facilitador que integra las redes económicas y sociales con las redes de políticas públicas en un marco de articulación y concurrencia.

Sobre este tema debe existir un consenso que desmonte las enormes prevenciones que estos enfoques generan en los líderes de las políticas sectoriales. La experiencia nos indica que los débiles consensos en este campo, ha generado enormes dificultades de gestión y, no pocos, conflictos políticos.

Desconcentración. El modelo de desconcentración de las funciones y de la gestión de las políticas nacionales o regionales no desaparece con la descentralización. Desconcentración y descentralización se complementan, sobre la base de las competencias diferenciales de los niveles territoriales. Pero esto es más cierto aún si se considera la descentralización como un proceso de largo plazo. En todos nuestros países, los sistemas de delegación territorial, sobre la base de dependencias territoriales de las instituciones nacionales, ha sido un modelo que ha preparado la descentralización. Muchos de los más demandantes procesos se basan en la búsqueda de mecanismos que permitan que las entidades territoriales asuman las estructuras de desconcentración.

La descentralización requerirá de un gran compromiso de las instituciones para establecer una hoja de ruta para la desconcentración y la descentralización, sin anteponerlas, estableciendo una estrategia de complomentariedad y progresiva sustitución.

Régimen función pública territorial. No existe duda de que el fortalecimiento de las entidades territoriales, en particular de los municipios, es factor crítico del proceso de descentralización. Para ello se requiere la creación de fortalezas institucionales. En ello se ha venido trabajando en el régimen de la función pública territorial, dentro del Proyecto de Municipios Democráticos, lo cual arroja los elementos técnicos, formales y legales para acometer una reforma que fortalezca la gestión de las entidades territoriales.

Sin embargo, este aspecto es de enorme sensibilidad política. Este deberá ser uno de los acuerdos más importantes en el proceso de crear la Visión Compartida que se plasmará en el Pacto por la Descentralización. Existirán siempre enormes presiones de los actores políticos alrededor de este tema, basados en estructuras de poder local y regional que no se deben combatir, es inútil la guerra contra ellas, como se puede documentar en muchos ejemplos en el mundo. Es necesario integrarlos en el Pacto, es necesario establecer un consenso sobre la forma como estas fuerzas, disonantes al modelo político, pero que pueden adquirir expresión democrática, pueden jugar un papel que promueva el modelo, al verse representados en él. Este es un punto polémico que ha de ser asumido con pragmatismo y sentido democrático.

Acuerdos sobre los principios

Finalmente, el Pacto por la Descentralización, como expresión de una visión compartida, debe establecer unos principios básicos consensuados que no se queden como lugar común. Esto implica que han de ser apropiados por todos los actores sobre la base de la plena conciencia de sus implicaciones prácticas. Estos principios han de ser de tipo teleológico, sobre los fines del proceso de descentralización y de gestión, sobre la forma cómo debe ser puesta en marcha.

Teleológicos. Debe existir claridad en los propósitos de un proceso de descentralización, lo cual implica acotar sus posibilidades. Se trata de tener un acuerdo sobre la razón de ser de la descentralización que implica tener los argumentos suficientes para hacer clara su contribución a la satisfacción de las necesidades, anhelos e intereses de la sociedad.

Un error común es pensar que la descentralización es una panacea o que todos ganan con el proceso. Ni lo uno ni lo otro. La descentralización es un medio poderoso para ampliar las posibilidades del desarrollo, pero no es la solución. Por otro lado, en la descentralización hay actores, agentes públicos y privados, operadores, que pierden poder y ven limitado su espacio de discrecionalidad.

Se pueden destacar tres principios básicos del proceso de descentralización, en cuanto a las metas a alcanzar: gobernabilidad, democratización y cohesión.

Gobernanza. En última instancia, la gobernanza es la capacidad de una sociedad para lograr el cumplimiento de sus metas. Esto significa la posibilidad de establecer una estructura institucional, con organizaciones y reglas de juego, que se cumplan a partir del reconocimiento y valoración que todos los actores tengan de ellas. La descentralización contribuye al logro de esta capacidad, desarrollando instituciones que canalizan el capital social, las energías políticas locales y regionales y mejorando el impacto de las políticas públicas.

Democratización. El proceso democrático en los Estados de Derecho, se basa en la ciudadanía y en los mecanismos políticos para su ejercicio. La democracia exige la existencia de instituciones legítimas que permitan la interacción entre el Estado y la sociedad, potenciando el buen gobierno y la participación calificada. La descentralización contribuye al fortalecimiento y desarrollo de instituciones territoriales que abren espacios para la expresión ciudadana.

Cohesión. Mucho se ha discutido y avanzado en mecanismos que buscan reducir las desiguales condiciones de acceso al desarrollo, que viven nuestras sociedades. América Latina es la región más inequitativa del mundo. Estas desigualdades son territoriales y de grupos sociales y una significativa parte de las políticas públicas buscan atacar este problema.

Pero las soluciones a la desigualdad por la vía compensatoria no han logrado avanzar en su resolución, abriendo paso a un debate sobre la necesidad de encontrar espacios de cohesión que implican inclusión, que implican abatir la marginalidad, conduciendo a estructuras económicas y sociales que permitan la integración de toda la sociedad en un modelo incluyente, que respetando las diferencias y la libre elección de proyectos de vida, territorio o sociedad, permita que la unidad de la sociedad sea una realidad. Cohesión social que integre a todos y cohesión territorial que garantice que los proyectos territoriales complementan y suman al proyecto nacional.

Uno de los principios rectores de la descentralización ha de ser el de la cohesión, en particular el de la cohesión territorial.

Gestión territorial

En el plano de los procesos de gestión que conduzcan al logro de las metas de la descentralización, gobernabilidad, democratización y cohesión, es necesario buscar un acuerdo sobre los principios que rigen el como-hacer. Los más importantes son los de subsidiaridad, coordinación, concurrencia y solidaridad territorial.

Subsidiaridad. El territorio está establecido en forma escalar, determinando una jerarquía de estructuras que contienen a los siguientes. Lo local está dentro de lo municipal, que está dentro de lo departamental, que está dentro de lo regional, que estás dentro de lo nacional, que está dentro de lo regional centroamericano, y así, hasta lo global. Este sentido de territorios contenidos en otros conduce a una estructura que hace que cada nivel tenga un sentido de dependencia, según tipo de competencias, con su nivel anterior.

La subsidiaridad establece que las delegaciones y autonomías que son propias de la descentralización deben enmarcarse en un ámbito de articulación en los niveles territoriales superiores. Este principio es básico en la lógica de las competencias que integran el sentido de complementariedad de los niveles territoriales. La subsidiaridad tiene un sentido de arriba-abajo y otro de abajo-arriba en modelos que exigen altos grados de coordinación.

Concurrencia. La articulación de las políticas en el escenario territorial es uno de los más importantes aportes de los modelos territoriales, entre ellos en la descentralización. La concurrencia de políticas en el territorio surge de una forma de interlocución entre el territorio, sus instituciones territoriales, y las política nacionales o regionales.

En el modelo centralista, caracterizado por política de oferta, se presenta un grave problema de desarticulación de la política, con redundancias, duplicidades, ineficiencias que afectan gravemente la calidad del gasto y, por supuesto, el impacto de las políticas públicas.

La concurrencia busca establecer mecanismos, a través de la descentralización, en este caso, que permitan que las inversiones nacionales lleguen ordenadamente al territorio, en procesos de gestión y planeación más eficientes.

Solidaridad. El tercer principio de la forma de concebir la descentralización es el de la solidaridad territorial que implica que los territorios tienen la responsabilidad solidaria con la nación, para el logro de los equilibrios regionales. Bajo este principio de solidaridad se establecen mecanismos de distribución y de contribución diferencial, en virtud de las condiciones y potencialidades de cada territorio.

Esto se traduce en que los territorios no sólo tienen un propósito de desarrollo propio, sino que también involucra un propósito de desarrollo nacional, que integra todos los territorios.